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NUMERO 2 - 28/01/2009

 La responsabilità dell’amministrazione: danno da ritardo e class action

Vorrei introdurre l’argomento che mi è stato assegnato con un interrogativo di fondo: come incidono le trasformazioni che hanno interessato negli ultimi decenni il ruolo dell’amministrazione pubblica sui modelli di responsabilità dell’amministrazione medesima? Ed è possibile cogliere un percorso evolutivo che porta all’emersione di quella che è stata da più parti definita una “cultura della responsabilità”?
Il dato saliente della trasformazione del modello di amministrazione può essere sintetizzato nella formula “dalla funzione al servizio”.
L’Amministrazione nasce e si sviluppa come funzione autoritativa dello Stato; anzi, accanto alla legislazione e alla giurisdizione, come una delle attribuzioni primarie sulla cui (tendenziale) distinzione si fonda lo Stato di diritto.
E i titolari di queste funzioni sono tradizionalmente considerati “Poteri”, proprio in quanto titolari di una quota di sovranità. Anche se –è bene ricordarlo- nell’ambito dell’Amministrazione si è sempre distinto tra una funzione di governo (espressione comunque di indirizzo politico, sia pure “minore”, per dirla con Mortati) e una funzione amministrativa: scissione oggi consacrata dal principio di (tendenziale) separazione tra politica e amministrazione, che si concretizza nella distinzione tra indirizzo e gestione.
La trasformazione del ruolo dell’amministrazione pubblica da funzione a servizio (ovviamente parziale) presenta due ordini di conseguenze:
a)      la trasposizione nella suddetta “funzione” dei concetti, e dei correlativi modelli, di efficienza ed efficacia, con una conseguenziale attenzione verso tecniche e problematiche fino ad oggi poco esplorate se non avversate: misurazione delle attività, valutazione dei risultati, modelli organizzativi, controlli quali-quantitativi;
b)      sul piano che a noi più interessa in questa sede, una sostanziale trasformazione dell’approccio alla tematica della responsabilità: nella logica della funzione, il cittadino, certo non più suddito, è il “destinatario” dell’esercizio, garantito e spesso anche partecipato, di una potestà; nella logica dell’esercizio assume carattere centrale la “prestazione” resa dall’amministrazione cui è correlata una posizione soggettiva del cittadino che, senza arrivare a inserirsi in una struttura sinallagmatica, configura il cittadino come utente del servizio, o, per usare un termine che ha del trendy, come cliente.
Nell’odierno dibattito, dal primo ordine di conseguenze, discende, con riguardo al versante interno all’amministrazione, la logica dei sistemi di valutazione quali-quantitativa dell’azione amministrativa e dei servizi al pubblico (misurazione, valutazione); il secondo ordine di conseguenze, che attiene al versante dell’amministrazione verso l’esterno, pone il tema degli strumenti di responsabilizzazione dell’attività amministrativa (azione collettiva “correttiva” del malfunzionamento delle amministrazioni; responsabilità civile in relazione ipotesi di malfunzionamento quale il danno da omessa o ritardata emanazione di provvedimenti ampliativi della sfera giuridica dei cittadini).

(segue)



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