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NUMERO 6 - 22/03/2017

 Conclusioni del convegno 'L'autotutela amministrativa tra tradizione e innovazione'

Con la corposa relazione di Maria Letizia Guida abbiamo concluso.

La situazione che Maria Letizia ha delineato è piena di problemi, riguarda soprattutto i giuristi pratici che si troveranno poi ad applicare queste norme e che avranno un quadro d’intervento di grande interesse. Ci ha illustrato una serie di problemi che sottolineano la difficoltà di passare da una concezione tradizionalmente legata all’autoritatività ad una che tenta di conciliare l’autoritatività con la consensualità, intesa come capacità di essere protagonisti. Da questo punto di vista credo che un segnale forte ci venga proprio dalla legge Madia (legge n. 124/2015) la quale, come ricordava Letizia, con la modifica del comma 4 dell’art. 19 della l. n. 241/1990, prevede che l’Amministrazione competente, decorso il termine per l’adozione dei provvedimenti inibitori, adotti comunque i provvedimenti previsti dal comma 3 in presenza delle condizioni previste dall'articolo 21-nonies.

Questo significa che lo scopo perseguito dalla legge è quello di coniugare la forza, la difficoltà, l’autorevolezza e anche l’irreprensibilità dell’azione esecutiva con quelle ragioni di garanzia che sono poste dal nuovo articolo 21-nonies, proprio perché siamo di fronte a una condizione nella quale si va limitando progressivamente questo potere.

Che cosa dire alla fine di questo nostro incontro?

Nella brochure di questo era scritto che io avrei dovuto concludere e presiedere. Presiedere più o meno l’ho fatto, anche cercando di limitare la quantità di problemi che potevano essere indicati nelle relazioni; quanto alle conclusioni io ho sempre grande difficoltà a formularle, e questo per due ragioni specifiche. La prima è perché, in materie come queste, non ci sono conclusioni da adottare ma, semmai, ci sono cammini da intraprendere. La relazione di Letizia Guida, da ultimo, ne è l’esempio più evidente, ha sollevato, cioè, una serie di problemi che aspettano ancora di essere risolti.

Più in generale, possiamo dire che, a partire dalla legge Madia, si è aperta una nuova stagione di questo cammino, che ha portato progressivamente ad una riaffermazione della funzione di garanzia su quella di autorità della pubblica Amministrazione. Si ha, così, un progressivo cambiamento dell’Amministrazione nel segno della garanzia. Delimitarne i modi, le forme e i limiti spetterà alla giurisprudenza con l’ausilio della dottrina.

La seconda ragione per cui penso che le conclusioni mettano in difficoltà è che se si volesse fare una conclusione vera bisognerebbe fare una nuova relazione. Solitamente le relazioni che vengono fatte all’ultimo sono, di solito, relazioni inflitte. Allora, piuttosto che fare una relazione di questo genere, vorrei soltanto ricordare una cosa che avevo detto all’inizio e che mi è sembrata confermata dalle indicazioni che tutti i relatori ci hanno dato.

E cioè che dietro il potere di autotutela, nelle sue diverse declinazioni, c’è veramente tutta la vicenda del diritto amministrativo e del rapporto tra potere pubblico e cittadino.

Vorrei solo elencare ed indicare le suggestioni generali che via via questo problema imponeva proprio perché ciascuna delle questioni specifiche, anche quelle più legate a una fattispecie complessa, in realtà le chiamavano in causa.

Il primo riferimento è al principio di legalità, che è il vero protagonista di questa vicenda. Possiamo infatti leggere tutta la vicenda dell’autotutela amministrativa come una progressiva nuova e diversa declinazione del principio di legalità, in un periodo in cui il principio di legalità si trova talvolta in difficoltà. Chi apre oggi un manuale di diritto amministrativo trova la distinzione tradizionale tra legalità-garanzia e legalità-indirizzo che ci dice come il principio di legalità venga declinato in modo diverso.

La seconda questione generale è quella che riguarda l’altra faccia del principio di legalità, e cioè i poteri impliciti. Dietro i discorsi sull’autotutela, e in particolare con riferimento a quelli sull’esecutorietà del provvedimento amministrativo, c’è tutta la problematica dei poteri impliciti. Quando noi, almeno quelli che sono miei coetanei, abbiamo iniziato a studiare i libri di diritto amministrativo, guardavamo con grande difficoltà ai poteri impliciti, pensavamo che i poteri impliciti potessero costituire un attentato al principio di legalità. Oggi notiamo che, attraverso la giurisprudenza europea, c’è un ritorno importante dei poteri impliciti. Questo ci indica un momento di crisi della legge, in particolare la difficoltà della legge di indicare i modi e le forme attraverso cui il potere viene esercitato, e più questa crisi avanza, più il tema dei poteri impliciti rischia di acquistare importanza e significatività.

Un terzo profilo, previsto in una materia specifica quale quella della revoca, è il bilanciamento degli interessi e il controllo del bilanciamento. Dietro il provvedimento di revoca ci sono due questioni principali: il problema di un bilanciamento degli interessi che vuole trovare una nuova espressione attraverso il provvedimento di revoca, e la riscoperta della storicità dell’interesse pubblico. Ossia, l’interesse pubblico, così come si è concretamente realizzato e concretizzato, non è per sempre, ma può modificarsi, può cambiare, sia in relazione a quella sopravvenienza, sia in relazione ad un ripensamento diverso che può essere dato non da una nuova valutazione dello stesso oggetto, ma dalla considerazione del cambiamento del contesto istituzionale. Anche qui, nella questione della revoca, è presente il rapporto con quella che io chiamo storicità dell’interesse pubblico.

L’ultima questione è un tema che mi sta particolarmente a cuore perché mi è capitato di ricordarlo nella relazione introduttiva alla cerimonia di inaugurazione dell’anno giudiziario, e cioè quello dell’incremento dell’incertezza e, allo stesso tempo, del contrasto all’incertezza e del recupero della fiducia.

Se vogliamo guardare in questa prospettiva il nostro discorso sull’autotutela, noi possiamo dire che attraverso questa disciplina che cerca di dare una quota di garanzie in più all’esercizio di questi poteri di secondo grado, si cerca di realizzare una diminuzione dell’incertezza ed un aumento di quella relativa certezza che il cittadino può vantare anche nei confronti del provvedimento amministrativo. In questo senso, questa partita è una partita tradizionale, ma si inserisce in modo assolutamente attuale nelle vicende che oggi viviamo perché, come ci ricordava Bauman, la nostra è una società dell’incertezza e, dice Bauman, l’incertezza è destinata purtroppo ad aumentare. Da qui il ruolo di tutti quegli istituti che sono richiamati a contenere questa quota di incertezza e a restituire alla società civile, alla comunità dei cittadini, una capacità di orientamento. Il ruolo della giurisprudenza, della dottrina ed il contributo della stessa attività professionale nell’esercizio della giurisdizione si colora di un altro significato, e cioè quello della ricostituzione di una relativa fiducia del cittadino nei confronti delle Istituzioni di cui oggi c’è un gran bisogno. Se a quest’opera riusciremo lo vedremo in un prossimo convegno. Grazie a tutti.



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