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NUMERO 1 - 03/01/2018

 I servizi culturali come servizi pubblici

Ad un primo sguardo, per trattare dei servizi culturali come servizi pubblici occorrerebbe mettere in connessione una cosa che non c’è con un’altra che non si sa cosa sia. Una cosa che non c’è perché la stessa dizione “servizi culturali” non è utilizzata nel codice dei beni culturali se non per i c.d. servizi aggiuntivi o per il pubblico di cui si occupa l’art.117 del codice. Una cosa che non si sa bene cosa sia perché la nozione di servizio pubblico è tra le più sfuggenti. Per ragionare di servizio pubblico con riguardo ai beni culturali è comunque necessario guardare al rilievo progressivamente attribuito, accanto alla tutela dei beni, all’attività di valorizzazione del patrimonio culturale (art. 111 co. 3° del codice), anzi alla sua doppia valorizzazione (principalmente culturale, ma anche economica). E’ dunque con riguardo alla valorizzazione, ed in considerazione dell’allargamento della platea dei fruitori e della configurazione del diritto alla fruizione del patrimonio culturale come diritto fondamentale, che si apre la strada a questa (nuova) qualificazione quale servizio pubblico, espressamente operata nella prima bozza del Codice ma poi omessa nella stesura finale. Nondimeno il Codice dispone che la valorizzazione debba svolgersi in conformità ai principi comunitari che presiedono all’erogazione dei servizi pubblici: libertà di prestazione, pluralità dei soggetti, continuità di esercizio, parità di trattamento, economicità e trasparenza della gestione. Un riferimento esplicito al servizio pubblico si ritrova poi solo all’art. 101, co. 3, dove è detto che gli istituti e i luoghi della cultura “sono destinati alla pubblica fruizione ed espletano un servizio pubblico”. Servizio pubblico di gestione (principalmente dei musei) che si presenta come cosa distinta rispetto al generale servizio di valorizzazione di cui all’art. 111 co. 3°, al punto da dare luogo, secondo una attendibile lettura, ad un “servizio pubblico duplice”.  Va detto però che il codice parla essenzialmente il linguaggio della disciplina dei beni e non delle prestazioni. Anche quando si occupa della gestione, la centralità del bene non è in discussione mentre gli utenti delle prestazioni, e le stesse prestazioni con l’organizzazione necessaria per renderle, sono, come dire, solo presupposti. Del resto, anche con riguardo all’attività di valorizzazione dei beni culturali a iniziativa pubblica, si devono registrare classificazioni divergenti, che lo riconducono talvolta al servizio, ma anche, e pure da ultimo, alla funzione. E dunque bisogna sciogliere questo primo nodo: la valorizzazione-fruizione è funzione o servizio? Prima di procedere in tale direzione è utile avvertire che non è detto che queste classificazioni, anche per l’eterogeneità dei punti di partenza, producano chi sa quali apprezzabili effetti in punto di definizione della disciplina applicabile. Una conseguenza piuttosto intuitiva è che la funzione, se è vero che con essa indichiamo il potere in senso proprio, non sarebbe esternalizzabile. Ma anche questo dato non è più percepito come un dogma inscalfibile, almeno quante volte l’attività da compiere non presenti profili discrezionali. E vi è perfino chi ritiene, ma non credo sia una posizione condivisibile, che anche la funzione di tutela possa essere oggetto di outsoursing. Di fronte a conseguenze concrete di scarso rilievo si sarebbe tentati di lasciar perdere, di abbandonare cioè il tentativo di ricorrere alla nozione di servizio pubblico, che è tra le più ambigue del diritto e dell’economia, ed alla quale si chiede di assolvere al compito arduo di tenere insieme attività e settori profondamente diversi. E’ cosa nota infatti che non vi è più un approccio comune al tema che il concetto di servizio pubblico si è dilatato e scolorito, diventando, a quanto sembra, inafferrabile. Sul piano della disciplina, inoltre, i servizi di rilevanza economica si differenziano da quelli sociali e quelli a carattere locale presentano problemi particolari rispetto a quelli a carattere nazionale. Tutte queste complessità si manifestano al massimo grado per i servizi culturali, che sono nazionali e locali, sociali ma anche, secondo una diffusa sensibilità, per quanto ideologicamente contrastata, economici, se organizzati in modo da utilizzare i beni come uno strumento finanziario. Se poi è da ritenere che la qualificazione come servizio pubblico possa valere a riconoscere che la disciplina delle attività in esso ricomprese segua logiche diverse da quelle di una pura e semplice attività economica perché se ne garantisce l’accesso in condizioni di eguaglianza e non discriminazione (così condizionando le scelte anche dell’operatore privato chiamato ad operare nell’area del servizio pubblico, cui vengono imposti degli obblighi che mai questo assumerebbe se considerasse il suo interesse commerciale), non altrettanto chiara è la distinzione che qui più interessa, quella più tradizionale con il concetto di funzione pubblica… (segue)



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