Il paradosso della trasparenza in Italia: dell'arte di rendere oscure le cose semplici

Ci siamo. Da pochi mesi è entrato in vigore il d.lgs. 97/16, che introduce il “diritto alle informazioni amministrative” per tutti i cittadini italiani  (o Freedom of Information Act, per dirla con l’anglicismo oggi in voga), ed è già esploso lo “Zibaldone di pensieri” e interpretazioni. La riforma muove dall’insoddisfazione generale per la trasparenza ottenuta mediante la pubblicazione obbligatoria sui siti internet istituzionali (d.lgs. 33/13), e viene ad affermare il diritto/libertà di chiunque di ottenere tutti i dati a disposizione della pubblica amministrazione (salvo quelli espressamente esclusi) mediante un accesso civico individuale esercitabile uti cives. Tutto a tutti, insomma: l’effetto “trasparenza totale” si realizza grazie a semplici istanze di accesso presentate dai cittadini in assenza di motivazione o di legittimazione specifiche, con l’unico scopo di esercitare un controllo generalizzato sull’operato delle amministrazioni e partecipare alle scelte pubbliche. Una riforma utile e necessaria, dunque. Nel fare questa scelta coraggiosa e introdurre anche nel nostro paese l’accesso civico propriamente detto (modello F.O.I.A.), tuttavia, il decreto lascia in vita le altre tipologie di accesso già presenti nel nostro ordinamento – documentale (1990) e civico (2013) – e viene ad aggiungere ad esse un nuovo strumento di trasparenza, che consente al cittadino di ottenere le informazioni pubbliche a cui è realmente interessato. Un’operazione di stratificazione, che non semplifica né razionalizza l’esistente. Affinché il livello generale di trasparenza pubblica possa aumentare, infatti, la convivenza tra strumenti diversi dovrebbe arricchire le opportunità di conoscenza, non generare promiscuità o confusione. Da questo punto di vista, la scelta di operare sull’impianto normativo già esistente, innestando su di esso il “nuovo accesso civico”, è fallimentare in partenza: al netto di un innegabile miglioramento in termini di conoscibilità dei dati pubblici, ciò che si ottiene emendando il vecchio d.lgs. 33/13 è soprattutto sovrapposizione tra gli istituti, incertezza sugli obblighi, indeterminatezza dei limiti. In parte la responsabilità di questa situazione risale direttamente al Parlamento, poiché la legge delega (legge n. 124 del 2015, cd. Madia) autorizza il Governo ad intervenire adottando «entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti legislativi recanti disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, in materia di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni» (art. 7). In parte, tuttavia, il legislatore delegato avrebbe potuto adottare soluzioni più lineari per il «riconoscimento della libertà di informazione attraverso il diritto di accesso», evitando di creare una commistione di concetti così profonda da pregiudicare la stessa fruibilità delle nuove opportunità di conoscenza e controllo. Se è vero che il legislatore italiano non ha brillato per perspicuità e limpidezza nella formulazione delle regole sulla trasparenza, è altrettanto certo che esegeti e commentatori, forse per un eccesso di competenze giuridiche che contraddistingue il nostro paese, stanno riuscendo a complicare ulteriormente ciò che, almeno nelle intenzioni, doveva essere chiaro. Anzi, trasparente. Le linee guida Anac, recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti del “nuovo” accesso civico, hanno cercato per quanto possibile di evitare sovrapposizioni tra istituti e colmare qualche lacuna, ma non è pensabile che strumenti soft law possano fornire la soluzione ultima ad un problema che è essenzialmente legato all’impianto normativo. Così, tra norme astruse e interpretazioni altrettanto complicate, i cittadini italiani hanno assistito alla nascita per gemmazione della nuova nozione - una e trina - di accesso: civico, civico generalizzato, documentale (o difensivo). L’utilità di questa ripartizione sfugge ai diretti interessati, amministrati e amministrazioni, ma l’impatto estetico è notevole. C’è solo un problema: la distinzione, così articolata, rischia di essere non soltanto inutile ma controproducente, se il legislatore non si attiverà per precisare meglio il perimetro e le finalità delle molteplici forme di accesso attualmente in vigore nel nostro ordinamento... (segue)