Una concezione del bilancio costituzionalmente orientata

La questione di legittimità costituzionale di cui si discorre prende le mosse da un’ordinanza del 19 marzo 2014, emessa dal Tribunale amministrativo regionale per l’Abruzzo, avente ad oggetto l’art. 6, comma 2-bis, della legge della Regione Abruzzo n. 78 del 1978 (rubricata “Interventi per l’attuazione del diritto allo studio”), nella parte in cui stabilisce che, per gli interventi previsti dalla stessa legge regionale, all’art. 5-bis, la Giunta regionale è obbligata a garantire un contributo pari al 50% della spesa necessaria e documentata dalle Province, ma solo «nei limiti della disponibilità finanziaria determinata dalle annuali leggi di bilancio e iscritta sul pertinente capitolo di spesa». Nello specifico la Provincia di Pescara aveva chiesto il pagamento del contributo previsto dall’art. 5-bis per il servizio di trasporto degli studenti disabili, ma la Regione, proprio in virtù della norma oggetto della questione di legittimità costituzionale, aveva erogato finanziamenti limitati alle disponibilità finanziarie previste nel bilancio ed inferiori rispetto a quelli richiesti, con conseguente compromissione del servizio di assistenza e di trasporto per tali studenti. Il giudice a quo dubita allora della legittimità costituzionale della norma in questione innanzitutto con riferimento all’art. 10 Cost., per il contrasto con quanto previsto dall’art. 24 della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità, adottata dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite il 13 dicembre 2006, ratificata e resa esecutiva con legge n. 18 del 2009, ed in secondo luogo con quanto prescritto dall’art. 38 Cost. Difatti, mentre le norme citate assicurano il diritto allo studio delle persone con disabilità, le norme impugnate al contrario avrebbero pregiudicato l’effettività di tale diritto, subordinando l’erogazione del relativo contributo per il trasporto degli studenti disabili alle disponibilità finanziarie determinate dalle leggi di bilancio della Regione. Nella visione del giudice a quo che, come vedremo più avanti, sarà accolta anche dalla Corte costituzionale, la previsione, nella normativa regionale, di un finanziamento di tale servizio avrebbe implicato da un lato la necessarietà dello stesso e, dall'altro, l'impossibilità per le Province di realizzarlo autonomamente. La norma sarebbe risultata, allora, «immotivata» e «non proporzionata», tenendo in considerazione esclusivamente le esigenze relative all’equilibrio di bilancio senza garantire una effettiva, adeguata e stabile tutela al diritto all’educazione e all’istruzione previsti e assicurati dalla Costituzione. Nel momento in cui assume la decisione di contribuire al servizio, il legislatore regionale non può rimettere alla discrezionalità dell’amministrazione la relativa misura del finanziamento; ragionando diversamente si determinerebbe una «posta aleatoria ed incerta, la cui entità, in mancanza di limiti predeterminati dalla legge, potrebbe essere arbitrariamente ridotta, per finanziare beni ed interessi che non godono di tutela piena ed incondizionata al pari del diritto allo studio del disabile, con conseguente sacrificio della sua effettività». Al contrario la rilevanza costituzionale del diritto in esame rappresenterebbe un limite invalicabile, oltre il quale l’intervento del legislatore diverrebbe arbitrario, e le garanzie minime richieste non sarebbero in concreto assicurate. Il godimento del diritto allo studio degli studenti disabili, previsto e tutelato dalla Costituzione, sarebbe infatti rimesso ad appunto “arbitrari” stanziamenti del relativo bilancio disciplinato di volta in volta dalla legge dell’ente territoriale. La normativa regionale impugnata avrebbe preso in considerazione tali spese come non obbligatorie, con la conseguenza che i relativi contributi regionali per il trasporto degli studenti disabili potrebbero essere ridotti già al momento della c.d. fase amministrativa di formazione delle unità previsionali di base, senza alcun limite a garanzia dell’effettivo godimento dei diritti costituzionalmente garantiti. All’opposto la Regione aveva tentato di sostenere che in ogni caso l’effettività del diritto allo studio del disabile non può non essere bilanciata con altri principi che assumono rilevanza costituzionale; nel caso di specie, con il principio di copertura finanziaria e di equilibrio della finanza pubblica, di cui all’art. 81 Cost. Il limite della disponibilità finanziaria determinata dalle annuali leggi di bilancio costituirebbe allora una «legittima scelta fra prestazioni essenziali, gratuite, e non essenziali, eseguibili dietro pagamento di un contributo, da effettuarsi in relazione alle finalità perseguite, ed alle esigenze dell’utenza di base»... (segue)