Le rôle des juges dans la construction de l'Europe

Les réflexions qui suivent se concentreront sur l’apport du système de question préjudicielle de l’Union européenne à l’intégration européenne. Il est toutefois utile de souligner que le quinzième anniversaire de Federalismi.it coïncide à quelques semaines près avec l’entrée en vigueur du Protocole n° 16 à la à la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales (CEDH), signé à Strasbourg le 2 octobre 2013, ratifié par la France le 12 avril 2018 – comme annoncé par le président de la République Emmanuel Macron lors de sa visite à la Cour de Strasbourg le 31 octobre 2017 – ce qui a permis d’atteindre le nombre de ratification prévu pour l’entrée en vigueur du Protocole à l’égard des parties qui l’ont ratifié. Il est significatif qu’en presque trois ans, seuls dix Etats aient ratifié ce Protocole : Saint Marin (16/02/2015), Slovénie (26/03/2015), Géorgie (06/07/2015), Albanie (22/07/2015), Lithuanie (02/09/2015), Finlande (07/12/2015), Arménie (31/01/2017), Estonie (31/01/2017), Ukraine (22/03/2018) et France. Seuls deux Etats membres de l’Union européenne – la Finlande et la France – l’ont ratifié, alors que seuls cinq autres Etats membres de l’Union l’ont signé : Grèce, Italie, Pays-Bas, République slovaque, et Roumanie. Au total 21 des 28 Etats membres de l’Union n’ont même pas signé le Protocole, dont le Royaume-Uni qui avait été à l’origine de cette réforme, même si son gouvernement souhaitait des modifications plus importantes au système de la CEDH, pour répondre à une partie de l’opinion eurosceptique – raison pour laquelle la ministre de l’Intérieur du gouvernement Cameron Theresa May avait déclaré au cours de la campagne pour le référendum sur la sortie de l’Union européenne qu’elle n’était pas en faveur d’une telle sortie, mais qu’elle pensait qu’il pourrait être utile que son pays « sorte » de la CEDH. Quelles que soient les raisons spécifiques à chacun des ces pays, leur abstention est à mon avis significative d’un manque d’intérêt patent pour le renvoi préjudiciel à la Cour EDH. Cela alors même que le mécanisme est beaucoup plus léger que celui des traités de Rome, puisqu’il ne concerne, aux termes de l’art. 1^er du Protocole, que les « plus   hautes   juridictions   d’une   Haute   Partie   contractante,  telles   que   désignées   conformément  à  l’article  10 », selon lequel « chaque Haute  Partie  contractante   à la Convention indique, au moment de la signature ou du  dépôt  de  son  instrument  de  ratification,  d’acceptation  ou  d’approbation,  au  moyen  d’une   déclaration   adressée   au   Secrétaire   Général   du   Conseil   de   l’Europe,   quelles   juridictions  elle  désigne  aux  fins  de  l’article  1,  paragraphe  1,  du  présent  Protocole.  Cette déclaration peut être modifiée à tout moment de la même manière ». A supposer que le manque de ratifications s’explique par quelques difficultés d’ordre juridique à déterminer quelles juridictions doivent être considérées comme « les plus hautes » dans un Etat signataire, cela n’explique en rien le manque d’enthousiasme pour les ratifications, puisque la notification peut être modifiée postérieurement. Qui plus est, il s’agit seulement de demander un avis consultatif à la Cour EDH, dont l’art. 5 stipule expressément qu’il n’est pas contraignant. Ce manque d’intérêt est d’autant plus remarquable que le « dialogue des juges » ou « dialogue des cours » est célébré – voire présenté comme la panacée – par une littérature extrêmement abondante ainsi que par nombres de magistrats des Cours constitutionnelles et suprêmes. Il s’agit d’une situation d’autant plus paradoxale que tous les Etats membres de l’Union sont habitués à un mécanisme bien plus contraignant, puisque celui de l’art. 267 TFUE peut être actionné par n’importe quelle juridiction d’un Etat membre, et que les arrêts de la Cour en réponse à ces renvois ont un effet contraignant, non seulement pour les parties au litige à l’origine du renvoi, mais erga omnes… (segue)