Corte dei Conti – Sez. nazionale, Ordinanza n. 169/2025, Questione di legittimità costituzionale sull’utilizzo delle risorse del Fondo sanitario regionale per attività non LEA: ordinanza della Corte dei conti Liguria e profili critici

N. 169. Ordinanza della Corte dei conti, sezioni riunite in sede giurisdizionale, del 1° luglio 2025 Bilancio e contabilità pubblica (delib. n. 8/2025/DELC), in GU, prima serie speciale, Corte costituzionale, n. 138 del 17 settembre 2025.

1. Con l’ordinanza di rimessione n. 8/2025/DELC in epigrafe, la Corte dei conti, Sezioni Riunite in speciale composizione, ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’articolo 26, comma 1, lett. a), della legge della Regione Liguria 4 agosto 2006, n. 20[1], in relazione ai seguenti articoli della Costituzione: 117, secondo comma, lett. e); 117, secondo comma, lett. m), 32 e 3, secondo comma; 117, terzo comma; 81, 97, primo comma, e 119, primo comma.

Nel merito, il dubbio del giudice rimettente riguarda l’asserita lesione, ad opera della disposizione regionale, del cd. perimetro sanitario (art. 20 d.lgs. n. 118/2011), secondo cui non possono essere ascritte al settore sanitario spese che il legislatore non ponga in rapporto immediato e diretto con i LEA; talché la Regione Liguria avrebbe impiegato, sulla base della citata disposizione, “risorse del fondo sanitario indistinto per il finanziamento delle attività dell’ARPAL in mancanza della definizione preventiva del fabbisogno esclusivamente collegato alle ‘attività LEA’, e in assenza di meccanismi di registrazione di contabilità analitica, al fine di rilevare esclusivamente i costi associati ai processi relativi alla tutela della salute stricto sensu intesa” (punto 5 del diritto, pagina 57 dell’ord. di rimessione). Di qui, la rilevanza della questione, in quanto l’eventuale illegittimità costituzionale della norma determinerebbe la necessità di ricalcolare in aumento la parte vincolata del risultato di amministrazione, ai sensi dell’art. 42, comma 1, del d.lgs. n. 118/2001, stante la necessità di prevedere a carico della parte “ordinaria” del bilancio l’obbligo di restituzione in favore del perimetro sanitario delle risorse sanitarie illegittimamente impiegate per le finalità non LEA[2].

Sotto il profilo della non manifesta infondatezza della questione viene rimarcato che il citato art. 26 della legge regionale non distingue tra spese necessarie a garantire le prestazioni afferenti ai LEA e quelle destinate a prestazioni di natura non sanitaria, come tali non finanziabili attraverso il fondo regionale” (punto 6 del diritto, pag. 61 dell’ord. di rimessione). Sul punto, il rimettente, nel collegarsi alla sent. Corte cost. n. 1/2024, punto 4.1. del diritto, e pur non negando che l’ARPAL possa svolgere anche attività rilevanti ai fini della tutela della salute, ritiene che la legge regionale, all’art. 26, non possa “legittimare un finanziamento indistinto delle sue funzioni attraverso risorse vincolate ai LEA, comprendendo anche quelle attività non riferibili ai medesimi” (punto 6 del diritto, pag. 63 dell’ord. di rimessione).

2. Nel merito, la questione per come impostata non sembra ben comprensibile.

Nella sostanza, si imputa all’art. 26[3] della legge regionale n. 20 del 2006 la violazione diretta dei predetti parametri costituzionali in quanto la stessa disposizione di per sé “altera la struttura del perimetro delle spese sanitarie, così eludendo le finalità di armonizzazione contabile in punto di rigida perimetrazione della spesa sanitaria”.

In base a tale argomentazione si assume, dunque, l’elusione del disposto cui all’art. 20 del d.lgs. n. 118 del 2011 (peraltro, richiamato nell’ordinanza, ma non nel relativo dispositivo, il che evidenzia una certa approssimazione dell’ordinanza medesima).

Ma ciò che al riguardo non convince è il ritenuto automatismo della violazione, da parte della previsione dell’art. 26 della legge regionale, dell’art. 20 del citato d.lgs. n. 118 del 2011[4]. A prescindere dal fatto che si tratta di una norma entrata in vigore ben 19 anni fa[5], proprio i riscontri contabili effettuati dalla Sezione regionale in sede di parificazione, per stabilire il rispetto della perimetrazione sanitaria delle risorse (e dunque l’assolvimento dell’onere di trasparente rappresentazione contabile derivante dalla citata norma di armonizzazione), danno atto che la documentazione contabile presentata dalla Giunta regionale in sede di rendiconto generale vale a dimostrare il rispetto della predetta “perimetrazione”. D’altro canto, il citato articolo 26 della legge regionale non modifica l’art. 20 della normativa armonizzata statale, assumendosi solo il rischio potenziale – attribuito dal rimettente alla norma regionale – di rendere indistinta la destinazione delle risorse della quota parte di FSR a finalità non LEA, eventualità che, invece, il legislatore statale intende escludere (con la previsione di cui al citato art. 20) attraverso una trasparente esposizione delle risorse regionali in sede di consuntivo (come, secondo la Sezione regionale di controllo, risulta nella specie avvenuto). Ma tale rischio non sembra imputabile alla norma bensì, eventualmente, alla non trasparente ed esatta rappresentazione contabile dei flussi finanziari conseguenti alla stessa (rischio, peraltro, in concreto, escluso dalla Sezione di controllo della corte dei conti per la Liguria, che non ha rilevato irregolarità al riguardo), per modo che, in caso di riscontrata, ipotetica violazione dell’art. 20 citato, la Sezione di controllo, nella sede del giudizio di parificazione, dovrebbe semplicemente limitarsi a non parificare la relativa posta di consuntivo.

Né sembrano conferenti due ulteriori argomenti sviluppati nell’ordinanza: il primo, è costituito dalla ritenuta, non consentita deroga al principio generale della cd. competenza potenziata (p. 62); il secondo, riguarda la mancanza di una dimostrazione (da parte della Regione) analitica dei costi associati ai processi relativi alla tutela della salute stricto sensu intesa (pp. 57 e 67). Si tratta di due osservazioni non corrette sotto il profilo contabile.

In relazione alla cd. competenza potenziata (all. 1 al d.lgs. n. 118/2011, principio generale n. 16 e Allegato 4/2, che ne disciplina le modalità applicative), l’ordinanza di rimessione fa presente che nella fattispecie si ha “un’immediata disponibilità di risorse indipendentemente dalla loro esigibilità nell’esercizio considerato, con un evidente beneficio per l’Agenzia di poter contare su certezza ed immediata disponibilità di risorse finanziarie indipendentemente dalla loro destinazione ai LEA”. Vale osservare che il principio in questione è semplicemente volto a rafforzare la programmazione di bilancio per la parte della cassa (non della competenza) e la pianificazione pluriennale delle obbligazioni giuridicamente perfezionate calibrando il riferimento dei pagamenti non all’insorgenza ma all’esigibilità dell’obbligazione medesima. Quindi, detto principio non esclude l’immediata disponibilità ed esigibilità delle risorse, motivo assunto invece dall’ordinanza per sollevare la questione di costituzionalità. Ciò a prescindere dal fatto che detto principio non costituisce parametro interposto, se non impostando un complesso ragionamento, non svolto dall’ordinanza, circa la presumibile violazione dell’art. 81, terzo comma, Cost., per il fatto che in tal modo può venire a spezzarsi il nesso tra legge sostanziale e bilancio a legislazione vigente, quest’ultimo servente rispetto alla prima.

Quanto poi alla rilevazione analitica dei costi è sufficiente rilevare che la vigente impostazione del ciclo del bilancio previsione/rendicontazione è organizzato secondo il modello della contabilità finanziaria, non su quello della contabilità economico-patrimoniale (di cui fa parte la contabilità per centri di costo), prevista al momento (nel vigente ordinamento contabile) solo a fini conoscitivi. Vale aggiungere che l’argomento, a ben vedere, si rivela intrinsecamente contraddittorio rispetto alle premesse da cui muove il giudice rimettente, in quanto esso assume il ritenuto “sviamento” delle risorse FSR dal perimetro sanitario come riconducibile non alla norma regionale, ma alla sua rappresentazione contabile (nella specie, reclamandone un’esposizione secondo il modello della contabilità economico-patrimoniale).

L’ordinanza di rimessione sottolinea anche che “il Collegio ritiene integrata altresì la violazione degli artt. 81, 97 primo comma e 119 primo comma, Cost., posti a garanzia dell’equilibrio di bilancio e della sostenibilità della spesa, avendo la Regione destinato risorse riservate ai LEA per finalità ad essi estranee e con ciò determinato l’ampliamento della capacità di spesa ordinaria del bilancio, sul quale non vengono a gravare gli oneri delle spese derivanti dalle funzioni “trasferite” all’Agenzia stessa”. Al riguardo, si osserva una certa inconferenza del richiamo a tali parametri costituzionali, che pongono solo limiti quantitativi complessivi, ma non vincoli circa l’utilizzo delle risorse, senza considerare che dell’art. 81, l’ordinanza richiama unicamente il sesto comma (punti 1, 2, 3 e 5 del fatto dell’ord.), senza chiare argomentazioni in diritto circa la pertinenza di quel parametro in riferimento alla questione sollevata, che nel dispositivo viene sì richiamato ma senza esatta specificazione della disposizione costituzionale che si intende vulnerata.

Per come l’ordinanza è impostata non sono consentiti altri commenti, ad un primo esame. I parametri richiamati nel dispositivo dell’ordinanza non risultano analiticamente oggetto di puntuali e argomentati rilievi.