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NUMERO 29 - 21/10/2020

 Osservatorio parlamentare sulle riforme istituzionali conseguenti alla riduzione del numero dei parlamentari

 

AGGIORNAMENTO DEL 2 DICEMBRE 2020

Trasmesso alle Camere lo schema di decreto legislativo di rideterminazione dei collegi elettorali

 

Slitta ulteriormente il voto ai diciottenni al Senato

 

Con la presentazione del disegno di legge di bilancio (per altro, con grande ritardo rispetto alle tempistiche previste), l’attività della Camera dei deputati è pressoché monopolizzata dall’esame di questo, e non sono in programma attività di rilievo per quanto interessa a questo Osservatorio. Perfino il disegno di legge costituzionale relativo all’elettorato attivo per il Senato (già approvato in prima deliberazione e rinviato “a breve” nella seduta dello scorso 15 ottobre) non è stato inserito nel Calendario dell’Assemblea del mese di dicembre. Quindi, con ogni probabilità, non sarà riportato in discussione prima di gennaio 2021.

 

Al Senato non sono previste attività di Assemblea nella settimana 30 novembre-4 dicembre, essendo stata questa riservata ai lavori delle Commissioni. L’attività della 1a Commissione è stata per gran parte incentrata sull’esame, ai sensi dell’art. 34, comma 1, del regolamento, dell’atto (non legislativo) relativo alle “modalità più efficaci per l’esercizio delle prerogative costituzionali del Parlamento nell’ambito di un’emergenza dichiarata”.

 

Nel frattempo, il Consiglio dei Ministri, nella riunione del 25 novembre 2020, ha approvato lo schema di decreto legislativo di rideterminazione dei collegi elettorali, sulla base della delega contenuta nella l. n. 51 del 2019. Lo schema è poi stato trasmesso alle Camere il giorno successivo, dal quale è iniziato a decorrere il termine per l’espressione del parere da parte delle Commissioni parlamentari competenti per materia. Il parere è previsto in forza del rinvio – operato dall’art. 3, comma 2, lett. a), n. 2), della l. n. 51 del 2019 – alle procedure già previste dall’art. 3, comma 4, della l. 165 del 2017. In sintesi, le Camere hanno a disposizione quindici giorni per l’espressione del parere (che dunque andranno a scadere il prossimo 11 dicembre), decorso infruttuosamente il quale il Governo potrebbe ugualmente procedere all’adozione del decreto legislativo. In caso invece di discostamento dal parere parlamentare, il Governo è tenuto all’invio – contestualmente alla pubblicazione del decreto – di una relazione contenente le motivazioni per cui non ha ritenuto di seguire il parere parlamentare.

 

La 1a Commissione del Senato ha avviato l’esame già il 1° dicembre 2020, ipotizzando anche di concordare con il Governo una proroga informale del termine per l’espressione del proprio parere. La I Commissione della Camera prevede la discussione del tema nelle sedute del 2 e 3 dicembre.

 

 

 

Modifiche dei regolamenti parlamentari.

 

Come si è già anticipato, le due Giunte per il regolamento hanno disposto l’istituzione di comitati ristretti al loro interno, al fine di avviare in via informale il lavoro di elaborazione delle proposte di modifica dei regolamenti conseguenti alla riduzione del numero dei parlamentari. Non sarà quindi possibile avere risultanze dei lavori all’interno di tali comitati ristretti finché questi non saranno condivisi nella Giunta plenaria (nonché quest’ultima pubblicherà i resoconti delle relative sedute).

 

È stato finalmente pubblicato il resoconto della seduta della Giunta del regolamento del Senato del 10 novembre 2020, dal quale emerge il diverso indirizzo adottato al Senato, rispetto alla Camera, quanto alla possibilità di svolgere attività parlamentare in modalità telematica.

 

Infatti, alla Camera, la Giunta per il regolamento della Camera ha autorizzato, nella seduta del 4 novembre, lo svolgimento di una serie ben più ampia di attività di Commissione, concernenti le sedute dedicate allo svolgimento di comunicazioni del Governo (art. 22, comma 3, del regolamento che, a differenza di quanto accade in Assemblea, non possono concludersi con la votazione su atti di indirizzo); lo svolgimento di atti di sindacato ispettivo; ogni altra seduta delle Commissioni (o di Comitati permanenti costituiti al suo interno) in sede formale nella quale sia previsto esclusivamente lo svolgimento di una discussione e non siano previste votazioni.

 

Al contrario, nelle Commissioni del Senato e nelle Commissioni bicamerali per le quali trova applicazione il Regolamento del Senato potranno svolgersi in modalità telematica solo audizioni, ferma restando la presenza in sede almeno del Presidente o del Vice Presidente della Commissione, nonché del capo dell’Ufficio di segreteria.

 

Nello stesso resoconto non risultano invece avanzamenti dei lavori del comitato ristretto sulle proposte di modifica del regolamento conseguenti alla riduzione del numero dei parlamentari.

 

 

AGGIORNAMENTO DEL 18 NOVEMBRE 2020

I “seguiti” costituzionali alla riforma approvata passano in secondo piano.

Le due settimane trascorse non hanno portato novità dal punto di vista dell’avanzamento dei diversi disegni di legge costituzionale di completamento e “seguito” alla riduzione del numero dei parlamentari.

La proposta di legge che era più avanti nell’iter procedurale, ossia quella relativa all’abbassamento dell’età per l’elettorato attivo al Senato, non ha avuto sviluppi. Dopo il “rinvio a breve” disposto il 15 ottobre scorso, era stata inserita nel calendario di novembre, ipotizzando la sua discussione a partire da martedì 17. Tuttavia, le sedute di martedì 17 e mercoledì 18 sono state riservate allo svolgimento di atti di sindacato ispettivo e dunque bisognerà aspettare, con ogni probabilità, almeno la prossima settimana (quando tuttavia sarà iniziata in Commissione la discussione del disegno di legge di bilancio, che per altro quest’anno avrà una durata addirittura inferiore a quella per la conversione di un decreto-legge!).

Quanto alle altre proposte, si segnala l’avvenuta assegnazione (com’era ampiamente prevedibile, alla 1a Commissione del Senato) del ddl 1960, di iniziativa del sen. Marcucci.

Per il resto, non solo non si registrano avanzamenti delle altre iniziative di “seguito” alla riduzione del numero dei parlamentari (es. nessuna nuova discussione della proposta del deputato Fornaro, sulla elezione a base circoscrizionale del Senato e sul numero di delegati per l’elezione del capo dello Stato) e l’attenzione su questi temi sembra essere decisamente calata, preferendo addirittura l’approfondimento di disegni di legge costituzionale ulteriori e diversamente finalizzati.

Solo per fare alcuni esempi, sono stati inseriti in calendario della 1a Commissione proposte di revisione costituzionale tese a porre un “vincolo per il legislatore a seguito di referendum abrogativo” (per altro, intervenendo in maniera anomala, con un unico atto di rango costituzionale, modificando sia l’art. 75 Cost. che la disciplina attuativa posta dalla legge ordinaria n. 352 del 1970: ddl. 852), o concernenti la costituzionalizzazione del sistema delle conferenze con il riconoscimento di una clausola di intervento statale anche in materie di competenza regionale, a tutela dell’interesse nazionale (ddl. 1825), o ancora finalizzate alla modifica del quorum previsto dall’art. 132 Cost., avvicinandone la ratio di calcolo a quello di cui all’art. 75 Cost. (ddl. 1642).


Modifiche dei regolamenti parlamentari.

Come si è già anticipato, le due Giunte per il regolamento hanno disposto l’istituzione di comitati ristretti al loro interno, al fine di avviare in via informale il lavoro di elaborazione delle proposte di modifica dei regolamenti conseguenti alla riduzione del numero dei parlamentari. Non sarà quindi possibile avere risultanze dei lavori all’interno di tali comitati ristretti finché questi non saranno condivisi nella Giunta plenaria (nonché quest’ultima pubblicherà i resoconti delle relative sedute).

Si è in attesa di conoscere il resoconto della seduta della Giunta del regolamento del Senato del 10 novembre 2020, nella quale – a quanto si apprende alla luce di sedute successive dello stesso organo – è stato deliberato un parere che, in considerazione della situazione emergenziale, autorizza lo svolgimento di audizioni in modalità telematica presso le Commissioni del Senato e negli organi bicamerali presso i quali si applica il regolamento del Senato, ferma restando la presenza in sede almeno del Presidente o del Vice Presidente della Commissione, nonché del capo dell'Ufficio di segreteria. Analoga decisione era stata assunta dalla Giunta per il regolamento della Camera il 4 novembre precedente.

 

AGGIORNAMENTO DEL 4 NOVEMBRE 2020

Finalmente pubblicata la legge costituzionale n. 1 del 2020. Voto ai diciottenni al Senato in discussione dal 17 novembre

Nella G.U. n. 261 del 21 ottobre 2020 è stata pubblicata la legge costituzionale 19 ottobre 2020, n. 1, recante “Modifiche agli articoli 56, 57 e 59 della Costituzione in materia di riduzione del numero dei parlamentari”, che entrerà in vigore il 5 novembre 2020. Si è così definitivamente concluso l’iter di approvazione della legge di revisione costituzionale che ha portato alla rideterminazione del numero dei componenti di Camera e Senato. 

Sul fronte delle altre iniziative parlamentari che sono state assunte, è ora disponibile il testo del ddl 1960, di iniziativa del sen. Marcucci. Presentato al Senato in data 2 ottobre 2020 e annunciato nella seduta n. 260 del 5 ottobre 2020, attende ancora di essere assegnato (con ogni probabilità, alla 1a Commissione Affari Costituzionali).

Il calendario dei lavori per il Senato fino al 20 novembre, approvato all’unanimità dalla Conferenza dei Capigruppo nella riunione del 3 novembre, ha privilegiato la discussione dei provvedimenti urgenti adottati per contrastare l’emergenza CoVid-19 ed ha riservato la settimana dal 16 al 20 novembre ai lavori delle Commissioni.

Con riferimento ai due disegni di legge costituzionali la cui discussione era già in fase avanzata, va invece registrato l’inserimento nel nuovo Calendario dei lavori dell’Assemblea della Camera dei deputati del progetto di legge teso alla modifica dell’elettorato attivo per il Senato (per il quale la prima deliberazione ex art. 138 Cost. si è già conclusa il 9 settembre scorso). Dopo la richiesta della maggioranza, avanzata nella seduta della Camera dei deputati del 15 ottobre 2020, di un rinvio a breve, la Conferenza dei Presidenti di Gruppo ha previsto la discussione dell’A.C. 1511 e abb. per il prossimo 17 novembre 2020. Qui è disponibile il riparto dei tempi tra i gruppi a seguito del contingentamento dei tempi di discussione (possibile anche sui progetti di revisione costituzionale a partire dal secondo calendario in cui sono inseriti).

Resta fermo invece il disegno di legge costituzionale c.d. Fornaro il cui esame in Commissione Affari Costituzionali della Camera non ha fatto alcun passo in avanti dalla riunione del 14 ottobre u.s.

DDl Fornaro: un esempio di perimetrazione del dibattito come strumento delle revisioni costituzionali “puntuali”.

In attesa degli sviluppi indicati, sembra opportuna una breve digressione sul metodo delle riforme che si sta seguendo in questa fase, prendendo ad esempio l’A.C. 2238, di iniziativa del deputato Fornaro (LeU), che mira a modificare il riferimento all’elezione del Senato “a base regionale” (sostituendolo con un richiamo alla “base circoscrizionale”, così da superare le rigidità nella distribuzione dei seggi sul territorio derivante dal riferimento alla dimensione regionale e affidando alla legge l’individuazione delle circoscrizioni), nonché a ridurre i delegati regionali presenti nel collegio chiamato a eleggere il Presidente della Repubblica.

Nel corso dell’esame, in occasione del vaglio di ammissibilità degli emendamenti presentati, si è riproposto un tema ricorrente nelle riforme istituzionali discusse in questa legislatura, ossia quello della perimetrazione del contenuto della discussione, restringendo in maniera significativa sia l’abbinamento tra atti di iniziativa vertenti su materie affini, sia l’innovazione possibile per via emendativa.

Va notato che una rigida perimetrazione dell’emendabilità di un testo in esame comporta conseguenze ambivalenti. Da un lato, essa permette di orientare in maniera più precisa la discussione, evitando che questa possa virare su temi e ambiti del tutto non considerati nella proposta originaria. Dall’altro, essa rischia di compromettere una delle funzioni primariamente svolte dall’iniziativa emendativa (e dalla conseguente decisione sugli emendamenti presentati), ossia quella di evitare una moltiplicazione di discussioni parallele su distinte proposte di legge aventi contenuto analogo o comunque affine, con il rischio di comprometterne il coordinamento complessivo. Il tema si era già posto nel corso del procedimento che ha condotto all’approvazione della proposta di riduzione del numero dei parlamentari, occasione in cui si era escluso l’abbinamento di proposte di legge (e, poi, esclusa l’ammissibilità di proposte emendative) vertenti sulla differenziazione del bicameralismo, o sulle soglie anagrafiche per l’elettorato attivo e passivo.

La proposta Fornaro offre un esempio lampante di questa alternativa. In occasione della seduta della I Commissione della Camera del 29 settembre 2020, il Presidente Brescia ha precisato che “pur risultando assegnate alla Commissione diverse proposte di legge costituzionale, ad esempio in materia di modifica della forma di Governo, di modifica del sistema di elezione e dei poteri del Presidente della Repubblica, di nomina dei senatori a vita, nonché in materia di eleggibilità a membro del Parlamento, tali proposte non sono state – né avrebbero potuto essere – abbinate d'ufficio alla proposta di legge in esame: ne discende ulteriore conferma che le proposte emendative che affrontino tali materie non possono che essere dichiarate inammissibili per estraneità di materia”. Dinanzi alle critiche sollevate dalle opposizioni, lo stesso Presidente ha tenuto a rimarcare che “la valutazione di inammissibilità degli emendamenti non è stata effettuata in ragione della loro congruenza o armonia rispetto al fine politico del provvedimento, ma solo sulla base della loro conformità all'oggetto del provvedimento”. In ogni caso, sono così state dichiarate inammissibili le proposte emendative che interpretavano in senso ampio l’intervento sul procedimento elettorale del Presidente della Repubblica, proponendo modifiche all’art. 2 del testo in discussione, così da condurre a una elezione popolare diretta del capo dello Stato (così ad esempio gli emendamenti 2. 4. dei deputati Meloni ed altri o 2. 7. Iezzi ed altri).

Come si è detto, si tratta di una decisione in continuità con quanto già avvenuto in questa legislatura, e che prosegue – accelerandola – una tendenza già avviata in quella precedente. Tuttavia, se nella XVII tuttavia vi era stato un ordine del giorno approvato dalla 1a Commissione del Senato in vista dell’adozione del testo base per la discussione (v. il commento allora prodotto), ora la perimetrazione del dibattito è fatta dipendere solo dalla decisione della Presidenza di Commissione in sede di abbinamento tra le diverse proposte di legge costituzionale presentate.

Modifiche dei regolamenti parlamentari.

Come si è già anticipato, le due Giunte per il regolamento hanno disposto l’istituzione di comitati ristretti al loro interno, al fine di avviare in via informale il lavoro di elaborazione delle proposte di modifica dei regolamenti conseguenti alla riduzione del numero dei parlamentari. Non sarà quindi possibile avere risultanze dei lavori all’interno di tali comitati ristretti finché questi non saranno condivisi nella Giunta plenaria (nonché quest’ultima pubblicherà i resoconti delle relative sedute).

Al momento, si è in condizione di sapere soltanto che il comitato ristretto costituito presso la Giunta per il regolamento della Camera si è riunito per 40 minuti il 22 ottobre, senza dettagli ulteriori sui temi trattati.



PRESENTAZIONE DELL'OSSERVATORIO 21 OTTOBRE 2020 

Il referendum costituzionale del 20 e 21 settembre 2020 ha approvato il testo di legge di revisione costituzionale finalizzato alla rideterminazione del numero dei parlamentari, a esito del quale i deputati passeranno da 630 a 400 e i senatori elettivi da 315 a 200.

Il Presidente della Repubblica, in data 19 ottobre 2020, ha promulgato la legge di revisione costituzionale. Nei prossimi giorni verrà pubblicata, prendendo il numero d’ordine 1 del 2020. I tempi di pubblicazione determineranno quelli di entrata in vigore secondo i meccanismi ordinari della vacatio legis. Nell’immediato, sarà applicabile soltanto l’art. 3, relativo al numero massimo di 5 senatori a vita in carica contemporaneamente. La nuova numerosità delle Camere, prevista dagli articoli 1 e 2, riceverà invece applicazione dalla prossima legislatura (purché siano trascorsi almeno 60 giorni dalla data di entrata in vigore della revisione costituzionale, coordinando così l’applicabilità dell’intervento di revisione costituzionale con la delega già conferita al governo, con legge n. 51 del 2019, per la rideterminazione dei collegi elettorali).

Uno dei temi ricorrenti nel dibattito che ha preceduto la consultazione referendaria ha avuto a riguardo la necessità – o, a seconda dei punti di vista, l’opportunità – di completare, correggere o integrare tale intervento riformatore, sia sotto il profilo dell’adeguamento dei regolamenti parlamentari, sia mediante ulteriori revisioni della Costituzione, magari altrettanto “puntuali” come quella approvata. Alcune proposte sono, in verità, già incardinate e sarà interessante osservare se e, nel caso, in che direzione se ne svilupperà la discussione. Quanto alle modifiche dei regolamenti parlamentari, vi sono stati primi (sommessi) passi di avvio, che potrebbero preludere alla formulazione di proposte concrete nei prossimi mesi.

In questo quadro dinamico e differenziato, sembra opportuno riprendere un monitoraggio costante dei lavori parlamentari, come già fatto in precedenza a proposito del tentativo di riforma costituzionale poi respinto dal referendum del 2016. La fase che si apre ora infatti, a quasi un anno e mezzo dal termine del mandato del Presidente della Repubblica in carica, offre una imperdibile opportunità per ripensare il modo nel quale il Parlamento dovrà funzionare nella numerosità rideterminata a seguito del referendum. Le strategie per tale ripensamento sono molte e nessuna di esse appare scontata o necessaria.

Federalismi.it ri-apre così un Osservatorio parlamentare sulle riforme istituzionali, questa volta incentrato su quelle conseguenti alla riduzione del numero dei parlamentari, al fine di seguire da vicino i lavori delle Camere, in particolare relativamente alle discussioni presso le due Giunte per il regolamento, nonché delle eventuali altre modifiche costituzionali in discussione. Sommariamente si darà anche conto di eventuali iniziative tese alla modifica della disciplina elettorale, al di là della rideterminazione dei collegi uninominali e plurinominali alla luce della nuova numerosità delle Camere prevista per le prossime elezioni politiche. 

L'Osservatorio sarà curato, anche in questa occasione, da Federica Fabrizzi e da Giovanni Piccirilli e si propone di continuare a fornire uno strumento di lavoro chiaro e agile, così da facilitare la consultazione dei lavori parlamentari e offrire una loro ricostruzione a prima lettura. Lo scopo è duplice e permane lo stesso di quando si avviò l’analogo Osservatorio 6 anni fa: da un lato, semplificare il lavoro di ricerca dei materiali nei "meandri" degli atti parlamentari, evidenziando i passaggi principali della discussione e segnalando le questioni maggiormente rilevanti o peculiari dal punto di vista della procedura parlamentare; dall'altro, costruire la cronistoria, arricchita anche dai documenti formali (e, se del caso, informali), di quello che potrebbe divenire uno dei processi di riforma costituzionale più significativi della storia repubblicana.



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