Quale organizzazione e quali risorse per il nuovo assetto delle funzioni

La questione posta al centro della riflessione nella seconda sessione della Giornata di studio è relativa a quale modello organizzativo e di finanziamento delle autonomie territoriali sia rinvenibile nel testo di riforma costituzionale in relazione al nuovo assetto delle funzioni amministrative. Vale a dire, se nella riscrittura delle norme costituzionali rispetto alla riforma del 2001, siano rinvenibili, e in che termini, elementi innovativi tali da configurare un nuovo sistema autonomistico in relazione ad un rinnovato assetto dei compiti di amministrazione. Come pure è stato autorevolmente sostenuto da tempo (Giannini), i termini della questione andrebbero però invertiti, dovendo riconoscere una priorità alle funzioni, a chi fa cosa e in base a quali principi è determinata la distribuzione delle competenze, per poi procedere alla configurazione della relativa disciplina organizzativa e alla definizione delle forme di finanziamento. La formulazione del titolo della sessione finisce per dare per scontato che da un rinnovato assetto delle funzioni si debba partire, per poi indagare sui profili organizzativi e finanziari che inevitabilmente dovrebbero riguardare – come conseguenza inevitabile delle ridefinizione funzionale -  le autonomie territoriali. A leggere il testo di riforma, però, proprio il tema delle funzioni amministrative e dei criteri che presiedono alla loro allocazione sembra uscire indenne dalla riformulazione delle norme del Titolo V, con piena conferma dell’art. 118 cost. così come riscritto nel 2001 e, soprattutto, dei criteri allocativi che in esso hanno trovato sanzione costituzionale:  sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza. È una scelta molto significativa quella compiuta dal legislatore costituzionale, che pur incidendo in maniera rilevante su molti altri profili, a partire dal riparto di competenza legislativa tra Stato e regioni, si arresta invece di fronte alla norma “pilastro” del sistema di allocazione dei compiti amministrativi che ha segnato uno degli elementi di maggiore caratterizzazione della riforma del 2001. Di un nuovo assetto di funzioni amministrative non sembra pertanto potersi parlare come conseguenza diretta dell’attuale intervento riformatore, quantomeno in termini generali e sistemici, risultando totalmente confermati i principi allocativi, da applicare in relazione alla regola generale di cui al primo comma dell’art. 118 cost., secondo cui le funzioni amministrative sono attribuite ai comuni, salvo che…; regola la cui portata era stata da subito evidenziata come atta a configurare l’amministrazione, in quanto tale,  soprattutto come amministrazione autonoma locale  (Cammelli). Ciò nonostante, una attenta lettura dell’impianto complessivo del testo di riforma conduce ad individuare elementi di sicuro rilievo che, nel perseguimento di obiettivi che sembrano complessivamente coerenti - diversa ovviamente la loro opinabile condivisibilità sul piano delle scelte operate – finiscono con l’incidere  proprio sull’assetto delle funzioni amministrative e più in generale sul modello di amministrazione in relazione al ruolo da riconoscere ai soggetti della autonomia territoriale. Obiettivi che per la loro valenza almeno potenziale, sono in grado di rideterminare il modello amministrativo nel suo complesso, rispetto alla scelta preferenziale per una amministrazione fondata innanzitutto sulla dimensione locale compiuta dal legislatore costituzionale nel 2001. Provo a mettere in evidenza almeno taluni aspetti che mi sembrano a tale riguardo più significativi... (segue)