Osservatorio parlamentare sulle riforme istituzionali conseguenti alla riduzione del numero dei parlamentari (aggiornato al 06/07/22)

AGGIORNAMENTO DEL 6 LUGLIO 2022

Mentre alla Camera non risultano aggiornamenti di rilievo rispetto all’avanzamento della modifica del regolamento, al Senato il procedimento sembra esser prossimo alla conclusione.

Negli ultimi giorni, infatti, è stato pubblicato il testo approvato dalla Giunta per il regolamento (A.S., XVIII leg., Doc. II, n. 12), risultante dall’esame conclusosi il 27 aprile scorso, e la sua discussione è stata calendarizzata a partire dal 7 luglio prossimo.

Il testo, sulla scorta del precedente maturato in occasione della riforma regolamentare della scorsa legislatura, è composto da una serie di «complessi normativi organici, composti di più disposizioni fra loro collegate». I primi 2 dei 6 “articoli” in cui è strutturato il testo raggruppano al loro interno le modifiche apportate al regolamento, suddividendole appunto per ambiti tematici omogenei, non senza determinare qualche anomalia dal punto di vista redazionale complessivo. Si tratta infatti di una sorta di collazione di testi a fronte, nei quali sono evidenziate le modifiche apportate alle disposizioni vigenti, con un unico alinea per ciascun articolo recante il precetto per cui gli articoli del regolamento dei quali segue il testo a fronte sono modificati come illustrato. Si diceva che questa tecnica comporti una qualche anomalia redazionale in quanto capita anche che uno stesso articolo del regolamento sia fatto oggetto di modifiche da parte di più partizioni della novella regolamentare. È il caso, ad esempio, di una serie di articoli del regolamento del Senato (nello specifico, gli artt. 40, 56, 78, 81 e 105) che sono oggetto di modifica sia da parte dell’art. 1 che dell’art. 2 della proposta. Al paradosso di indicare testi a fronte recanti modifiche parziali (e, all’apparenza, disomogenee), in ciascuno di questi articoli sono indicati dei rinvii all’ulteriore modifica recata dalla stessa proposta. Si tratta, appunto, di una tecnica redazionale anomala, ma deve ricordarsi la particolarità del procedimento di modifica regolamentare, che – tra l’altro – consegna alla Giunta per il regolamento un potere notevole anche di rielaborazione dei testi approvati (nella stessa relazione di accompagnamento al testo si dà conto di alcune revisioni successive all’approvazione degli emendamenti), nonché non richiede un voto finale, essendo sufficiente – ai sensi dell’art. 167 del regolamento – l’approvazione dei complessi normativi organici.

Venendo ai contenuti, i primi 2 (maxi-)articoli intervengono rispettivamente sull’adeguamento alla riduzione del numero dei Senatori e sulla semplificazione e la razionalizzazione dei lavori. Gli articoli successivi si occupano invece di temi più puntuali: l’istituzione del Comitato per la legislazione (nuovo art. 20-bis del regolamento); la partecipazione dei rappresentanti degli enti territoriali ai lavori della Commissione parlamentare per le questioni regionali (art. 138-bis). Infine, agli artt. 5 e 6) sono collocate una disposizione finale – tesa a riconoscere in capo al Consiglio di Presidenza la definizione di criteri per la rimodulazione di una parte della dotazione finanziaria dei gruppi parlamentari, al fine di disincentivare la mobilità parlamentare – e la clausola di entrata in vigore, a partire dall’inizio della XIX legislatura.

I tratti generali dell’intervento riformatore sono già stati presentati nei precedenti aggiornamenti di questo Osservatorio. Solo per memoria, sembra opportuno ricordare alcuni dei contenuti ulteriori presenti nella proposta della Giunta per il regolamento:

L’intervento sui quorum e sulle soglie numeriche resta nell’ordine del 30%, leggermente inferiore rispetto alla dimensione quantitativa della riduzione di componenti;

Quanto ai gruppi, si conferma la generalizzazione della possibilità di avere senatori non iscritti ad alcun gruppo (prima inesistente e poi, dal 2018, possibile per i soli senatori di diritto o a vita), nonché una corposa innovazione relativamente ai requisiti per la formazione dei gruppi parlamentari, combinata con una ampia gamma di interventi tesi a disincentivare la mobilità parlamentare nel corso della legislatura. Tra l’altro, la fase di chiusura del testo in Giunta per il regolamento si è sovrapposta al coinvolgimento dello stesso organo in relazione alla richiesta di costituzione quale gruppo parlamentare della componente politica del gruppo misto denominata "IDeA (Italia al Centro - Noi di Centro - Europeisti)". La Giunta ha rinviato la decisione, ma nella discussione è emersa la necessità di un coordinamento anche con i contenuti della proposta di revisione regolamentare;

In relazione alla Commissioni, se ne conferma la riduzione da 14 a 10 (art. 22), sostanzialmente accorpando le attuali Commissioni Affari esteri e Difesa, le Commissioni Finanze e Bilancio, le Commissioni Ambiente e Lavori Pubblici, e le Commissioni Sanità e Lavoro;

Tra gli interventi di razionalizzazione delle procedure legislative vi è la riconduzione anche dell’iter di conversione del decreto-legge al modello procedurale generale, per altro già impiegato anche dalla Camera, che non richiede la riapprovazione in Assemblea delle proposte emendative approvate dalla Commission. Di conseguenza, quest’ultima redigerà un testo consolidato con le modifiche da essa approvate (il c.d. “Testo-A”), come già avviene per la generalità dei procedimenti legislativi (soppressione art. 78, comma 6);

L’introduzione del Comitato per la legislazione anche al Senato, benché con composizione e competenze non del tutto identiche a quelle dell’omologo organo presente alla Camera;

La previsione della partecipazione di rappresentanti degli enti territoriali alla Commissione parlamentare per le questioni regionali (alla luce della fonte, limitatamente al caso in cui tale organo è presieduto da un senatore).

La discussione del testo è calendarizzata a partire da giovedì 7 luglio. Il termine per la presentazione di emendamenti è scaduto il 5 luglio. I testi degli emendamenti saranno diffusi nelle prossime ore. A quanto si apprende, le proposte presentate dai Relatori si concentreranno su alcuni punti specifici, limitati a:

Precisare che non sarà possibile aderire al gruppo misto per evitare la condizione di non iscritti;

Richiedere l’assenso di chi ha depositato il contrassegno al fine di costituire gruppi o componenti politiche derivanti da liste che avevano aggregato più partiti o movimenti politici, giustapponendo nel contrassegno più di un simbolo;

Reiterare la (discussa) clausola, già contenuta nella novella regolamentare del 2017, secondo la quale dalla data di entrata in vigore delle modifiche cessa ogni effetto prodotto dai pareri della Giunta per il Regolamento e dalle circolari interpretative.

AGGIORNAMENTO DEL 25 MAGGIO 2022

Come si è già avuto modo di riferire in questo Osservatorio, nella seduta del 27 aprile la Giunta del Senato ha approvato il mandato ai relatori Calderoli e Santangelo a riferire all’Assemblea sul testo, in relazione al quale sono stati approvati diversi emendamenti. La Giunta è tornata a riunirsi per ulteriori due sedute, il 3 e il 10 maggio, affrontando tuttavia la questione della Presidenza della 3^a Commissione permanente.

A quasi un mese di distanza dalla conclusione dell’esame della riforma regolamentare non è ancora stato reso disponibile il testo per l’esame dell’Assemblea, integrato con gli emendamenti approvati dalla Giunta, né la discussione risulta inserita negli strumenti di programmazione dei lavori.

Anche presso la Giunta per il regolamento della Camera non vi sono avanzamenti di rilievo. Gli emendamenti presentati l’11 maggio scorso non sono disponibili e si attendono sviluppi sulla convocazione dell’organo, in relazione all’avvio della discussione. 

Quanto, infine, al progetto di legge di revisione costituzionale relativo alla modifica dell’art. 57 Cost., al fine di prevedere l’elezione del Senato a base circoscrizionale, successivamente all’approvazione in prima deliberazione da parte della Camera, avvenuta lo scorso 10 maggio, non risultano avanzamenti presso il Senato. Il testo ha assunto la numerazione di A.S. 2608 ed è stato assegnato in sede referente alla 1^a Commissione. Non ne è stato però ancora iniziato l’esame.

AGGIORNAMENTO DELL'11 MAGGIO 2022

Nelle ultime settimane ci sono stati significativi avanzamenti nei lavori delle due Giunte per il regolamento sui testi predisposti dai relatori.

Nella seduta del 27 aprile la Giunta del Senato ha approvato il mandato ai relatori Calderoli e Santangelo a riferire all’Assemblea sul testo, in relazione al quale sono stati approvati diversi emendamenti.

L’impianto del testo dei relatori è stato sostanzialmente confermato, ivi compresi la novità della introduzione dello status di senatori non iscritti e l’apparato di disincentivi alla mobilità parlamentare. La ridefinizione del numero e delle competenze delle Commissioni permanenti è stata rimessa all’Assemblea, senza procedere al voto sugli emendamenti presentati in Giunta.

Quanto agli emendamenti approvati, alcuni di questi meritano una breve analisi.

Con l’approvazione dell’emendamento 20.0.100 (testo 2) dei Relatori si prospetta l’istituzione, anche al Senato, del Comitato per la legislazione, con denominazione identica dell’omologo organo presente alla Camera, ma con funzioni non poco differenti. Lo “sguardo” del Comitato proposto per il Senato appare più rivolto all’interno del Senato che non all’intersezione con i poteri normativi del Governo. Infatti, a una prima lettura del testo approvato, sembrerebbe che il Comitato si esprima su tutti i disegni di legge discussi dall’Assemblea e dalle Commissioni in sede deliberante, nonché sui disegni di legge di conversione dei decreti-legge. Mentre invece per i disegni di legge di delega legislativa e di autorizzazione alla delegificazione (per i quali alla Camera è previsto un parere obbligatorio da parte del Comitato per la legislazione), il testo approvato prevede un esame solo ove richiesto dalle Commissioni. Alla luce di queste funzioni, non è molto chiaro come  come l’organo prefigurato dall’emendamento, composto da 8 senatori, possa svolgere un carico di lavoro così significativo.

L’emendamento 23.1 (testo 2) del sen. Parrini ha previsto la possibilità di invitare alla partecipazione delle sedute della Commissione Politiche dell’UE i membri del Parlamento europeo. Può risultare utile segnalare che tale possibilità è, da un lato, esclusiva della 14^a Commissione (e non anche delle altre Commissioni permanenti) e che, dall’altro, tutti i componenti del Parlamento europeo possono essere invitati, non solo quelli eletti in Italia.

Di natura estremamente puntuale, ma potenzialmente di grande interesse, pare essere l’emendamento approvato 40.1 (testo 2) del sen. Faraone, che stabilisce il termine di 5 giorni per il Governo, a seguito di una richiesta della 5^a Commissione, per la trasmissione della relazione tecnica sulla quantificazione degli oneri finanziari, decorsi i quali non può essere opposto (dallo stesso Governo) la presunzione di onerosità finanziaria. Il nodo della quantificazione degli oneri è ovviamente delicatissimo, e questo emendamento sembra ricercare un equilibrio meno sbilanciato a favore del Governo, richiamandolo a responsabilità (e a un obbligo di motivazione) in relazione ai profili di impatto economico delle misure all’esame del Parlamento.

Altro emendamento approvato di interesse è il 138.0.1 (testo 3) del sen. Faraone, che prevede la possibilità di partecipazione, su invito, di rappresentanti delle Regioni, delle Province autonome e degli enti locali alla Commissione parlamentare per le questioni regionali. Il testo approvato merita attenzione per più profili: anzitutto perché non è pensato come attuazione dell’art. 11 della l. cost. 3/2001, sia perché non si realizza una “integrazione” della Commissione, alla luce della natura di meri (ed eventuali) “invitati” dei rappresentanti degli enti territoriali, sia per l’assenza di riferimenti alla partecipazione al voto (che anzi, dalla discussione in Giunta si comprende come essere essente) che sarebbe indispensabile per determinare le conseguenze procedurali previste dalla disposizione costituzionale citata. Inoltre, data la fonte monocamerale, il comma 2 del nuovo articolo inserito con l’emendamento citato esplicita come tale possibilità di invito sia limitata a quando l’organo è presieduto da un Senatore, circostanza che – notoriamente – conduce alla applicazione del regolamento del Senato al relativo organo bicamerale.

Altrettanto, è opportuno segnalare la reiezione di alcuni emendamenti di particolare interesse.

Particolarmente interessante è la vicenda dell’emendamento 55.1 del sen. Faraone, che – in estrema sintesi – proponeva di inserire nel regolamento una realizzazione della nota “corsia preferenziale” per i provvedimenti indicati dal governo, da mettere in votazione entro una “data certa”. I relatori hanno invece voluto tenere limitato il perimetro dell’intervento di modifica regolamentare, invitando il presentatore al ritiro. Dinanzi all’insistenza del presentatore l’emendamento è stato posto in votazione e respinto.

Merita infine la reiezione dell’emendamento 113.1 (testo 2) del sen. Parrini, che richiedeva, nelle elezioni per scheda, a pena di nullità del voto, di dover indicare per esteso prima il nome e poi il cognome.

Si è in attesa della fissazione dei tempi per l’esame in Assemblea, dove saranno ovviamente possibili ulteriori interventi sul testo. 

Alla Camera, successivamente alla presentazione della formulazione del testo di riforma da parte dei relatori, in occasione della seduta del 27 aprile 2022, la Giunta ha deciso di adottarlo come testo base. Il termine per la presentazione degli emendamenti è stato fissato all’11 maggio, ore 13.

In occasione della medesima seduta, il Presidente Fico ha dato conto di un incontro, avvenuto lo scorso 8 marzo, tra i relatori delle due Giunte per il regolamento.

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