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NUMERO 28 - 29/11/2023

 Un nuovo Osservatorio per un nuovo tentativo di riforma costituzionale (aggiornamento del 28 febbraio 2024)

Aggiornamento del 28 febbraio 2024

Dichiarati inammissibili (o improponibili) circa 1000 emendamenti. Domani inizierà la fase dei pareri e del voto in Commissione.

In occasione della seduta del 21 febbraio 2024 della 1a Commissioni affari costituzionali del Senato, il Presidente Balboni ha comunicato gli esiti del vaglio di ammissibilità e proponibilità degli emendamenti e dei subemendamenti presentati.

Alla luce delle specificità del regolamento del Senato, è stato fatto ricorso a varie cause distinte ai fini dell’espunzione di un numero non indifferente di proposte dal fascicolo. Non è agevole identificare il criterio utilizzato nell’impiego delle diverse categorie, anche alla luce dell’assenza di indicazioni in tal senso da parte del Presidente della Commissione. In particolare, ben 213 emendamenti e 36 subemendamenti (nonché, parti di ulteriori 49 emendamenti) sono stati dichiarati inammissibili in quanto privi di ogni reale portata modificativa, ai sensi dell’art. 100, comma 8, del regolamento.

Analoga causa di inammissibilità è assente nel regolamento della Camera, ma comunque prevista anche dalle identiche Circolari dei due Presidenti di Assemblea sull’istruttoria legislativa nelle commissioni del 10 gennaio 1997 (punto 5.5.). Il regolamento del Senato rimette alla Presidente di Assemblea la facoltà di discutere e votare tali proposte ai fini del coordinamento finale di cui all’art. 103 del regolamento.

Ulteriori 646 emendamenti sono stati invece dichiarati improponibili, ai sensi dell’art. 97 del regolamento, in quanto formulati «in termini sconvenienti». Si tratta delle proposte di natura marcatamente ostruzionistica che, ad esempio, prevedevano che a seguito dell’elezione diretta il mandato del Presidente del Consiglio dei Ministri avesse una durata di «un’ora» e così gli ulteriori emendamenti che incidevano sulla durata del mandato fino a «undici mesi» (emendamenti da 3.176 a 3.239). A partire dalla durata di un anno e a salire (emendamenti da 3.240 a 3.287, come pure i subemendamenti da 3.2000/1666 a 3.2000/184) proposte recanti contenuti sostanzialmente analoghi sono state invece dichiarate inammissibili, senza tuttavia chiarire la causa di tale decisione.

Ad ogni buon conto, quasi 1000 emendamenti o subemendamenti sono stati espunti dal fascicolo, che dunque “scende” a circa 800 proposte di modifica.

La fase di espressione dei pareri sugli emendamenti e la relativa votazione sarebbero dovute iniziare nella seduta di ieri, 27 febbraio 2024. Tuttavia, a causa di una indisposizione del Presidente (nonché relatore) Balboni, il Vicepresidente di turno, sen. Tosato, ha proceduto a rinviare l’inizio alla seduta pomeridiana di oggi, 28 febbraio, sconvocando le sedute già previste per la sera di ieri e per questa mattina. Successivamente sono state sconvocate anche le ulteriori sedute previste nel corso della giornata odierna. L'esame dunque sarà avviato domani, 29 febbraio, nella seduta che avrà inizio alle ore 12.

Aggiornamento del 21 febbraio 2024

Esaurita l’illustrazione degli emendamenti e dei subemendamenti. In attesa della decisione sull’ammissibilità.

Nel corso dell’ultima settimana la 1a Commissione del Senato è andata avanti nell’illustrazione delle proposte emendative al testo base, per massima parte incentrata sugli emendamenti governativi e sui relativi subemendamenti presentati dalle opposizioni.

La discussione è andata avanti a ritmo serrato, dedicando al massimo un paio di sedute a ciascun articolo e svolgendo anche più sedute nella stessa giornata. In totale, l’illustrazione delle oltre 1800 proposte emendative è stata svolta in ulteriori sei sedute complessive: due del 13 febbraio (pomeridiana e notturna), due del 14 febbraio (antimeridiana e notturna), due sedute del 15 febbraio (entrambe antimeridiane, una iniziata alle 8:35 e una alle 12) e una del 20 febbraio. In occasione di quest’ultima seduta è stata esaurita l’illustrazione di tutte le proposte emendative presentate.

In relazione agli emendamenti governativi, il Ministro Alberti Casellati ha portato avanti la linea della maggioranza per cui i contenuti del testo non comportano una riduzione dei poteri del Presidente della Repubblica. In particolare, l’eliminazione della possibilità di sciogliere una sola Camera è stata considerata non innovativa, in quanto tale ipotesi è stata ritenuta sostanzialmente superata sin dalla equiparazione della durata dei due rami del Parlamento, operata con legge costituzionale n. 2 del 1963. Inoltre, ha tenuto a rimarcare che nel programma elettorale era prevista l’elezione del Presidente della Repubblica, opzione tuttavia poi accantonata al fine di cercare di coinvolgere le opposizioni. Dal canto loro, le opposizioni hanno sottolineato la mancanza di condivisione del progetto e la preoccupazione dei metodi e dei tempi seguiti dalla maggioranza, ritenuti inidonei all’impatti sistemico del provvedimento e al respiro della proposta di riforma.

Si attende ora di conoscere l’esito del vaglio di ammissibilità delle proposte emendative presentate, alla luce del quale sarà più chiara la consistenza quantitativa del fascicolo e, dunque, sarà possibile una stima dei tempi nei quali la Commissione procederà al voto su di essi. In questa prospettiva sarà interessante conoscere la linea che verrà adottata dal Presidente di Commissione, specie in relazione alla eventuale perimetrazione degli argomenti rispetto ai quali saranno ritenute ammissibili le proposte di modifica, nonché rispetto alla loro reale portata modificativa. In ipotesi, infatti, non è da escludersi che il numero di emendamenti da sottoporre alla votazione della Commissione possa essere significativamente più basso del numero dei testi presentati, cosa che verosimilmente provocherebbe una reazione da parte delle opposizioni e un ulteriore irrigidimento delle posizioni reciproche tra le forze politiche.

Aggiornamento del 14 febbraio 2024

Pubblicati anche i subemendamenti. Clima teso in Commissione, contestato il Presidente. Il contrasto è stato portato all’attenzione dell’Assemblea.

Dopo la presentazione delle proposte emendative (e dei subemendamenti ai quattro emendamenti di maggioranza) i lavori della 1a Commissione del Senato sono proseguiti con la seduta notturna del 7 febbraio 2024, convocata per le ore 20.00, al fine di avviare l’illustrazione degli emendamenti.

È stata una seduta estremamente tesa e convulsa, iniziata con la contestazione da parte delle opposizioni circa l’opportunità stessa di avviare in quel momento l’illustrazione degli emendamenti, alla luce della scadenza, nella mattina della stessa giornata, alle ore 10.00, del termine per la loro presentazione.cÈ opportuno ricostruire sommariamente i vari passaggi circa la programmazione dei lavori, che sono stati oggetto di contestazione nel corso della seduta di Commissione, nonché successivamente discussi anche in Assemblea, in occasione della seduta antimeridiana del giorno successivo, quando sono state sollevate dure critiche all’operato del Presidente Balboni.

La convocazione per il giorno 7 febbraio era stata disposta quando era ancora aperto il termine per la presentazione degli emendamenti (fissato per il 5 febbraio alle ore 12.00), a ridosso del quale erano stati depositati i quattro emendamenti di maggioranza (nn. 2.2000, 3.2000, 3.0.2000 e 4.2000), che intervenivano a modificare in maniera significativa il perimetro e i contenuti del testo base. Rendendosi quindi necessaria la fissazione del termine per la presentazione dei subemendamenti, questo veniva posto al 7 febbraio mattina, grosso modo a 24h dalla circolazione dei testi degli emendamenti presentati dal Governo.

Le opposizioni non hanno condiviso un termine così ravvicinato, di norma utilizzato per disegni di legge di conversione di decreti-legge in scadenza, e hanno continuato a protestare, in maniera veemente, nel corso della seduta, anche durante l’inizio dell’illustrazione dei primi emendamenti. La seduta, infatti, era stata confermata, con l’intenzione di limitarne lo scopo all’illustrazione degli emendamenti riferiti all’articolo 1, rispetto al quale non vi erano stati emendamenti governativi e dunque subemendamenti presentati nelle ore precedenti. Ciononostante, il confronto con le opposizioni è stato accesissimo. In particolare, da parte dei Senatori Giorgis (PD) e Magni (Misto-AVS) è pervenuta la richiesta di una più accurata programmazione in sede di Ufficio di Presidenza - lamentando la proposta di organizzazione dei lavori dell’ultima seduta plenaria via chat - anche per garantire i gruppi parlamentari più piccoli, che necessitano di maggiore coordinamento al fine di far fronte agli impegni in diverse commissioni.

A seguito delle proteste in tema di organizzazione dei lavori da parte di alcuni Senatori dell’opposizione durante l’intervento illustrativo del primo emendamento, a firma dalla Senatrice Musolino (IV), il Presidente Balboni ha paventato addirittura l’intervento della «forza pubblica». Il clima si è ulteriormente surriscaldato quando il Presidente stesso ha negato al Sen. Parrini (PD) di interloquire con un consigliere parlamentare della struttura amministrativa della Commissione, sostenendo che i funzionari presenti in Commissione siano a supporto della sola Presidenza. Davanti alla palpabile tensione, la Sen. Musolino ha chiesto una breve sospensione. Alla ripresa, avvenuta appena cinque minuti dopo, il Sen. Nicita ha sollevato la richiesta di rinuncia al proprio intervento, al fine di concedere il proprio tempo alla sen. Musolino per completare la propria esposizione. Il Presidente ha obiettato che tale ipotesi non è prevista dal regolamento e ha richiamato l’art. 100 comma 9, per il quale l'illustrazione è effettuata da parte di uno solo dei presentatori, che può intervenire una sola volta per non oltre cinque minuti, elevabili a dieci se è l'unico intervento del Gruppo. L’immediata ripresa, dunque, è stata caratterizzata da ulteriori accuse di ostruzionismo da una parte e di eccesso di fiscalità regolamentare dall’altra.

Il Presidente della Commissione, ricordando come la presentazione di 800 subemendamenti alle proposte di modifica del Governo sia emblematica di un tempo più che sufficiente concesso alle opposizioni per l’elaborazione degli stessi, si è scusato per l’episodio di nervosismo e ha assicurato il rispetto delle norme regolamentari tanto per la maggioranza quanto per le opposizioni.

La questione è stata portata anche all’attenzione dell’Assemblea, in occasione della seduta dell’8 febbraio 2024, dove sono intervenuti quasi tutti i Capigruppo sul tema, compresi buona parte dei Senatori coinvolti nella discussione della seduta del giorno prima. A seguito di ulteriori attacchi reciproci sui comportamenti tenuti in sede di dibattimento, alcuni Gruppi parlamentari hanno riportato la volontà di approfondire quanto accaduto nella successiva riunione della Conferenza dei Capigruppo.

Aggiornamento del 7 febbraio 2024

Pubblicate le (oltre 1.500) proposte emendative. Le opposizioni preparano un serrato ostruzionismo.

Spirato lunedì 5 febbraio, alle ore 12.00, il termine per la presentazione delle proposte emendative (fissato per), la Commissione le ha raccolte in un corposo fascicolo (disponibile a questo link), contenente oltre 1500 emendamenti, rivolti in particolar modo agli articoli 4 e 5, relativi, rispettivamente alle modifiche all’art. 94 Cost. e alla disciplina transitoria.

I quattro emendamenti di maggioranza (numerati 2.2000, 3.2000, 3.0.2000 e 4.2000), che raccolgono i contenuti dell’accordo tra i vertici dei partiti di governo svoltisi nella settimana passata, sono stati trasmessi ai gruppi parlamentari, fissando – nella seduta della Commissione del 6 febbraio – un termine per la presentazione dei subemendamenti a oggi, 7 febbraio, ore 10. Al momento i subemendamenti non sono ancora stati resi disponibili.

Nel merito, gli emendamenti di maggioranza si concentrano essenzialmente sui seguenti punti:

                         i.chiarire che la eventuale sfiducia nei confronti del Presidente del Consiglio direttamente eletto dai cittadini determini un sostanziale autoscioglimento delle Camere (tanto da qualificarlo in termini di «atto dovuto» per il Presidente della Repubblica);

                        ii.restringere le ipotesi di nuovo incarico a un esponente della maggioranza (eletto in collegamento con il Presidente del Consiglio) unicamente ai casi di dimissioni volontarie, morte o impedimento permanente;

                      iii.fissare il limite di due mandati consecutivi per il Presidente del Consiglio direttamente eletto dai cittadini (con una deroga nel caso in cui uno dei due mandati derivi da un incarico in corso di legislatura, secondo quanto specificato al punto precedente);

                      iv. chiarire che l’elezione popolare del Presidente del Consiglio e delle Camere debba avvenire contestualmente, fissando il principio per cui sia la legge elettorale a assicurare la maggioranza dei seggi in entrambe le Camere alle liste collegate al candidato Presidente del Consiglio (senza però specificare l’entità dell’eventuale “premio di maggioranza”, e quindi eliminando il riferimento al 55% per cento dei seggi, presente nel testo base);

                        v.confermare la necessità di una fiducia iniziale anche per il Governo presieduto dal Presidente del Consiglio eletto direttamente, con la possibilità di un nuovo incarico per il medesimo soggetto in caso di iniziale reiezione della mozione di fiducia e l’obbligo di procedere allo scioglimento delle Camere in caso di un secondo voto contrario;

                      vi. specificare che non solo la nomina, ma anche la revoca dei Ministri avvenga su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri.

La risposta dei gruppi di opposizione è stata di decisa chiusura, con la presentazione di un amplissimo numero di emendamenti, incidenti non solo sugli articoli oggetto della proposta governativa di revisione, ma anche su altre disposizioni costituzionali, con modifiche spesso riguardanti meri differenziali numerici ovvero aspetti ancillari e formali, con l’evidente scopo di rallentare l’attività istruttoria della Commissione.

Al netto delle proposte con finalità puramente dilatoria, si possono rilevare con chiarezza alcune linee di fondo nell’azione emendativa, tali da far emergere le posizioni dei singoli gruppi sulla proposta di riforma e dunque i margini di composizione delle divisioni politiche sin qui emerse tra i partiti.

Anzitutto deve segnalarsi una grande varietà tematica, nonché una finalizzazione anche ulteriore rispetto ai contenuti del testo base, tanto da rischiare l’inammissibilità ove la Commissione – come già avvenuto in occasioni analoghe in passato – decidesse di effettuare una rigida perimetrazione dei contenuti della discussione.

Almeno in questa fase non vi è stato un coordinamento tra le opposizioni e le proposte emendative sono state presentate in maniera disgiunta. Di seguito si segnalano, per ciascun gruppo, i contenuti principali delle proposte presentate.

Per quanto riguarda il maggior gruppo di opposizione, quello del Partito democratico, le proposte emendative sono state presentate a firma dei Senatori Boccia, Alfieri, Giorgis e Parrini e sono principalmente finalizzate al superamento dell’elezione diretta, recuperando l’impianto vigente dell’art. 92 Cost. (aggiungendo solo la proposta del Presidente del Consiglio rispetto alla revoca dei Ministri, alla quale procede poi il Presidente della Repubblica). Estremamente diversi, sia dalla Costituzione vigente, sia rispetto al testo base, sono i contenuti ipotizzati per l’art. 94 Cost.: si prevede che la fiducia sia accordata dalle Camere in seduta comune; le dimissioni del Presidente del Consiglio devono essere comunicate e motivate innanzi al Parlamento in seduta comune e solo dopo al Presidente della Repubblica; la Camere riunite potranno sempre esprimersi con un voto di sfiducia, congelando le dimissioni volontarie del vertice dell’esecutivo; la mozione deve essere firmata da almeno un decimo dei parlamentari e «contenere l’indicazione della persona che sarà incaricata di formare il nuovo Governo» (sfiducia costruttiva); si positivizza il meccanismo dell’apposizione della “questione di fiducia” governativa su un disegno di legge ordinario, comunque votata dalle Camere riunite. Qualche somiglianza va segnalata con lo schema della Commissione Bozzi (IX Legislatura).

A questo impianto emendativo, si aggiungono una serie di proposte di modifica più ampie, che vedono il rafforzamento del formato della “seduta comune” per le deliberazioni parlamentari in materia di conversione dei decreti-legge (modifiche all’art. 77 Cost.), autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali (modifiche all’art. 80), bilancio (modifiche all’art. 81), nonché per le comunicazioni governative inerenti le riunioni del Consiglio europeo (modifiche all’art. 95 Cost.). Sempre in riferimento agli emendamenti ultronei rispetto al testo base, va segnalata la proposta di introdurre vincoli di maggioranza più stringenti per l’elezione dei Presidenti delle Camere e per l’approvazione dei Regolamenti parlamentari, come anche la possibilità di accesso diretto alla Corte costituzionale per un terzo dei componenti di una Camera (modifiche all’art. 73 Cost.).   

Gli emendamenti presentati dal gruppo parlamentare MoVimento 5 Stelle, a firma dei senn. Patuanelli, Maiorino, Cataldi, Damante, Floridia e Sironi si presentano per lo più soppressivi o integralmente sostitutivi rispetto alle modifiche agli articoli 92 e 94 Cost. previsti dal testo base. In particolare, viene in risalto la volontà di soppressione delle proposte di modifica relative all’elezione diretta del Presidente del Consiglio e all’introduzione di un premio di maggioranza su base nazionale, mantenendo l’impianto originale dell’art. 92 e aggiungendo in capo al Presidente del Consiglio il potere di proporre al Presidente della Repubblica la revoca dei ministri (modifiche all’art. 92). Viene altresì presentato un emendamento all’art. 3 del disegno di legge che, in caso di elezione diretta del Presidente del Consiglio, prevede il limite tassativo dei due mandati consecutivi alla medesima carica.

Rispetto alla proposta emendativa dell’art. 94 Cost, nel superare l’istituto dell’incarico al Presidente del Consiglio non eletto, viene avanzata una proposta sostitutiva dell’art. 94 Cost. ispirata al modello tedesco. Seguendo lo schema proposto, si vincola il Presidente del Consiglio (non il Governo) al Parlamento in seduta comune, che ne accorda o revoca la fiducia. Si disciplina altresì l’istituto della mozione di sfiducia che deve essere firmata da almeno un decimo dei componenti di ciascuna Camera e approvata dalla maggioranza assoluta dei componenti del Parlamento in seduta comune. L’impianto dell’emendamento prevede anche l’introduzione del meccanismo della sfiducia costruttiva, in base al quale l’approvazione della mozione di sfiducia comporterebbe le dimissioni del Presidente del Consiglio e il conferimento dell’incarico alla personalità designata dalla mozione stessa (modifiche all’articolo 94 Cost.). Non è previsto alcun potere di proposta di scioglimento delle Camere in capo al Presidente del Consiglio.

Il pacchetto di emendamenti prevede anche una serie di modifiche che intendono superare il perimetro del confronto parlamentare stabilito dal testo base, rischiando una possibile dichiarazione di inammissibilità. Tale pacchetto propone disposizioni dedicate ai rapporti politici, alla tutela delle opposizioni, ad alcuni aspetti dell’iter legislativo e ai limiti alla decretazione d’urgenza. In particolare, il primo emendamento all’art. 1 ambisce alla costituzionalizzazione della disciplina degli statuti interni dei partiti politici, ancorandoli ai “diritti fondamentali garantiti in Costituzione” e alle norme di trasparenza e di democrazia interna (modifiche all’art. 49). Un secondo emendamento al medesimo articolo interviene sull’art. 64 Cost., proponendo l’inserimento dei “diritti delle opposizioni” in ogni fase parlamentare, secondo una formulazione mutuata dal testo di riforma costituzionale risultante dalla Commissione bicamerale della XIII legislatura (A.S. 2583-A). Per ciò che riguarda il procedimento legislativo, un emendamento propone la modifica dell’art. 71, introducendo un limite di trenta giorni alle Camere per l’inizio dell’esame dei disegni di legge di iniziativa popolare, ispirandosi nella sostanza all’art. 74 del regolamento del Senato. All’interno di questo pacchetto di emendamenti, di particolare impatto sembra essere la proposta di modifica che ambisce ad introdurre il giudizio preventivo di legittimità costituzionale della Corte costituzionale in relazione alle leggi elettorali, aggiungendo un comma all’art. 73 Cost.

Tra le proposte di modifica si rileva anche la riformulazione dell’art. 74 volto ad incidere sul potere di rinvio alle Camere del Presidente della Repubblica, prevedendone non solo il possibile rinvio della legge, ma anche di singole parti di essa. Con una formulazione in qualche modo anomala si dichiara che la medesima disciplina si applica anche alle leggi di conversione dei decreti-legge e ai decreti legislativi.

Infine, vengono proposte modifiche anche agli articoli 75 e 77 della Costituzione. Nel primo caso viene proposta una riduzione del quorum di validità del referendum abrogativo, previsto per la soglia di un terzo degli aventi diritto. Nel secondo caso si presenta una proposta di modifica che mira a positivizzare in Costituzione una serie di limiti alla decretazione d’urgenza. Nel primo comma aggiuntivo dell’art. 77, infatti, si propone di costituzionalizzare la non rinnovabilità di disposizioni contenute in decreti-legge non convertiti e l’impossibilità di ripristinare l’efficacia, mediante decreto, di disposizioni dichiarate illegittime dalla Corte. Recependo, inoltre, parte dei limiti contenuti nella legge 400 del 1988, si disciplina la specificità, l’omogeneità e la puntuale corrispondenza al titolo del contenuto del decreto-legge.

Il pacchetto di emendamenti presentati da Italia Viva è a firma del capogruppo, Enrico Borghi, e della sen. Musolino (e non anche del sen. Renzi). Le proposte di modifica sono riassumibili in due diverse tipologie:

(1) quelle volte a recepire nel testo del Governo alcune previsioni che erano contenute nel ddl A.S. 830, (a prima firma del Sen. Renzi), già abbinato al testo governativo nella discussione in Commissione prima dell’adozione del testo base, e che si muovono all’interno dello stesso perimetro del ddl A.S. 935;

(2) quelle finalizzate ad ampliare l’oggetto delle modifiche, intervenendo anche su taluni articoli del Titolo I della parte seconda della Costituzione.

Per quanto attiene alle proposte emendative che intervengono sull’art. 92 e sull’art. 94 Cost., queste consistono nella previsione del potere di nomina e di revoca dei ministri da parte del Presidente del Consiglio; nella eliminazione del cosiddetto “secondo round”, cioè dell’incarico ad altra personalità della stessa lista o della stessa coalizione del Presidente del Consiglio eletto in caso di cessazione del mandato per quest’ultimo; nell’introduzione del limite dei due mandati e nell’eliminazione della fiducia iniziale, che si dà per presupposta prevedendo solamente che il Presidente eletto abbia l’obbligo di illustrare alle Camere le linee programmatiche (questo già nella proposta Renzi). Per quanto attiene al sistema elettorale, gli emendamenti di Italia Viva sono volti ad eliminare il riferimento al 55% sostituendolo con il necessario raggiungimento di “stabili maggioranze”, rimettendo dunque alla legge elettorale l’individuazione della soglia (in questo, sostanzialmente convergendo su posizioni non distantissime dall’emendamento di maggioranza). Recuperando poi, ancora, previsioni già contenute nel ddl A.S. 830, viene presentato un emendamento che prevede l’obbligo di dimissioni da parte del Presidente del Consiglio in caso di due voti contrari su una questione di fiducia da lui posta e un secondo che modifica l’art. 95 Cost., esplicitando il ruolo del Presidente del Consiglio quale organo di vertice del governo.

Gli emendamenti che mirano ad ampliare il perimetro della discussione riguardano in particolare la composizione delle Camere ed il procedimento legislativo. Per quanto attiene alla composizione, un lunghissimo emendamento aggiuntivo prevede il superamento del bicameralismo paritario e l’introduzione del Senato delle Regioni; il testo riprende chiaramente alcune soluzioni che erano state previste nel disegno di legge costituzionale che è stato sottoposto a referendum nel 2016, sia sotto il profilo della composizione (Senato ad elezione indiretta con rappresentanti delle Regioni), che sotto il profilo dei poteri (Senato titolare di poteri di controllo, ma escluso dal circuito fiduciario, con possibilità di intervento sul procedimento legislativo solo in casi individuati). Infine, due emendamenti sono volti a modificare l’art. 72 Cost., prevendendo il cosiddetto voto a data certa, e l’art. 77 Cost., limitando il ricorso alla decretazione di urgenza.

Mentre il destino dell’emendamento che intenderebbe superare il bicameralismo paritario sembra segnato nel senso di una dichiarazione di inammissibilità, sarà interessante vedere quale decisione verrà assunta con riferimento, invece, alle due proposte emendative sugli artt. 72 e 77 Cost.

Gli emendamenti di Azione-Renew Europe (componente politica del Gruppo misto) sono stati presentati a firma dei Senatori Calenda, Gelmini, Lombardo e Versace. A una lettura organica delle proposte di modifica avanzate, appare chiaro come la detta componente di opposizione tenti di superare l’elezione diretta del Presidente del Consiglio, introducendo però un sistema di “candidatura” alla carica di vertice dell’esecutivo in fase pre-elettorale e vincolando dunque il Presidente della Repubblica ad incaricare solo colui che, «tra i candidati alla suddetta carica [avrà] la maggiore possibilità di formare un Governo» (modifica all’art. 92 Cost.). Ancora, con riguardo al rapporto tra Parlamento e Governo, si prevede che la fiducia sia votata dalle Camere in seduta comune, come anche si positivizza il meccanismo della “sfiducia costruttiva” (modifiche all’art. 94 Cost.). In merito invece ai poteri propri del Presidente del Consiglio, questo viene denominato “Primo ministro” e gli si riconosce il potere di revoca dei ministri «con proprio decreto» (modifiche all’art. 95 Cost.). Ultronei rispetto ai contenuti del testo base (e quindi a rischio inammissibilità) sono gli emendamenti che riguardano l’art. 64 Cost., con la proposta introduzione di uno “statuto dell’opposizione” quale contenuto vincolato dei Regolamenti parlamentari, e l’art. 77 Cost., con una disciplina più restrittiva per l’adozione dei decreti-legge.

Gli emendamenti presentati dalla componente Alleanza Verdi-Sinistra (AVS), prevalentemente a firma dei senn. De Cristofaro, Cucchi, Aurora Floridia, Magni, possono essere riassunti principalmente in modifiche tendenti al mantenimento dell’impianto vigente dell’attuale forma di governo, con l’aggiunta di alcuni specifici correttivi. Con riferimento all’art. 92 Cost viene proposto l’inserimento del principio della parità di genere nella composizione del Consiglio dei Ministri, con un cambio di denominazione in “Consiglio dei Ministri e delle Ministre”. Inoltre, nel tentativo di superare il meccanismo che vincola l’elezione diretta del Presidente del Consiglio al premio di maggioranza, si propongono una serie di emendamenti che mirano all’introduzione di una elevata soglia di sbarramento, al superamento della quale attribuire alla maggioranza collegata al Presidente eletto il suddetto premio.

Un altro pacchetto di emendamenti, invece, propone l’abbassamento del premio di maggioranza a quote percentuali minime dei seggi (10%, 9%,8 % ecc…), evidentemente con lo scopo di opporsi alla direzione proposta dalla maggioranza stessa. Con riferimento alle proposte di modifica all’art. 94 Cost., si segnala il tentativo di proporre una disciplina sostitutiva (emendamento 4.17) relativa alla mozione di sfiducia, da approvarsi contestualmente sia alla Camera che al Senato, alla quale si aggiungerebbe l’istituto della sfiducia costruttiva, in quanto la stessa mozione è chiamata ad indicare la persona cui il Presidente della Repubblica dovrà affidare l’incarico. Si prevedono, nello stesso emendamento, due commi aggiuntivi riguardanti la costituzionalizzazione della disciplina della questione di fiducia.

Da segnalare anche la proposta di modifica per la quale La Corte costituzionale “giudica sulle controversie concernenti l'elezione del Presidente del Consiglio, promosse con ricorso diretto firmato da almeno dieci tra deputati e senatori”.

Infine, con riguardo al pacchetto di emendamenti che esonda il perimetro del testo base, si rileva la modifica all’art. 66 Cost., in base alla quale sui titoli di ammissione, le cause sopraggiunte di ineleggibilità e di incompatibilità, e ogni altra controversia concernente l'elezione del Presidente del Consiglio giudica la Corte costituzionale, nei casi e nei modi stabiliti dalla legge.

Si rimanda al fascicolo su richiamato per ogni ulteriore approfondimento.

Aggiornamento del 31 gennaio 2024

Adottato il testo base, ma la maggioranza lavora a modifiche ulteriori.

Nella seduta pomeridiana del 24 gennaio 2024, la 1a Commissione del Senato ha adottato come testo base - com’era ampiamente prevedibile - il disegno di legge costituzionale governativo A.S. 935, al quale saranno dunque riferite le proposte di modifica. Inoltre, a seguito di una discussione in Ufficio di Presidenza integrato con i rappresentanti dei gruppi parlamentari, si è convenuto lo spostamento del termine per la presentazione delle proposte emendative al 5 febbraio prossimo, ore 12.00.

Circa l’adozione del testo base, merita di essere segnalato il voto contrario anche dei rappresentanti del gruppo di Italia Viva, che pure sostenevano il disegno di legge costituzionale del sen. Renzi nel quale altrettanto si prevede l’elezione diretta del Presidente del Consiglio dei Ministri. Tuttavia, alla luce delle ulteriori differenze tra i due testi, nonché dei rumors di ulteriori riflessioni interne alla maggioranza che potrebbero condurre a significativi cambiamenti del testo in discussione, la sen. Musolino (IV) - nell’annunciare il voto contrario del proprio gruppo - aveva richiesto un azzeramento della discussione in attesa della presentazione di un nuovo testo da parte della maggioranza.

Già in precedenza, nella seduta antimeridiana della stessa giornata, il Presidente Balboni, in qualità di relatore, era intervenuto in replica ribadendo l’apprezzamento per il dibattito svolto in Commissione, annunciando il lavoro già in atto della maggioranza con l’obiettivo di proporre alcuni correttivi al disegno di legge. Tali modifiche sarebbero da riferirsi all'attribuzione al Presidente del Consiglio del potere di nomina e revoca dei Ministri; alla questione relativa al premio di maggioranza e ad una possibile alternativa alla disposizione legata al Presidente del Consiglio non eletto. Sempre durante le repliche, il Presidente ha anche espresso l’intenzione della maggioranza parlamentare di mutare la legge elettorale attualmente in vigore, in modo da «restituire agli elettori la facoltà di scegliere i propri rappresentanti» e ha riportato la disponibilità della stessa all’introduzione di uno “statuto delle opposizioni”.

Nei giorni successivi, l’ipotesi di modifiche concordate all’interno della maggioranza sono state confermate dallo stesso Ministro Alberti Casellati, che ha anticipato che tali contenuti potrebbero essere veicolati nella discussione parlamentare non come un nuovo testo, ma come singoli emendamenti al testo base (che quindi giungeranno in vista del termine già segnalato).

Aggiornamento del 24 gennaio 2024

Verso la conclusione della discussione generale.

La discussione generale sui disegni di legge congiunti AA.SS. 935 del Governo e 830 del sen. Renzi è proseguita nelle sedute svoltesi il 17 (notturna), 18 e 23 gennaio (antimeridiana e ben due sedute pomeridiane, alle 14.25 e alle 18.50), nell’ambito delle quali sono intervenuti esponenti di pressoché tutti i gruppi parlamentari di opposizione, nonché alcuni di maggioranza, nell’ordine: Parrini (PD), Cataldi (M5S), Di Girolamo (M5S), Giorgis (PD), Maiorino (M5S), Borghi (IV), Pirro (M5S), Meloni (PD), Bazoli (PD), Lisei (FdI), Magni (Misto-AVS), Pera (FdI), Patuanelli (M5S) e Nicita (PD).

Oltre alla rappresentazione di posizioni per massima parte già note, i punti maggiormente salienti del dibattito sono stati costituiti dall’invito al ritiro della proposta da parte della sen. Maiorino e dalla proposta di rinvio della discussione a dopo le elezioni europee del sen. Parrini (entrambi, evidentemente, non raccolti dalla maggioranza). Il sen. Parrini ha anche proposto una sintesi della proposta di maggioranza qualificandola in termini di “presidenzialismo primoministeriale”. Dal punto dei gruppi che sostengono il Governo, va segnalato l’intervento del sen. Pera, che ha sottolineato l’assenza di un testo alternativo da parte dei maggiori gruppi di opposizione, contrariamente ai tentativi di riforma discussi in passato, nei quali non era mai mancata una controproposta. Da questo punto di vista, infatti, l’unico testo in discussione congiuntamente a quello del Governo è quello presentato dal sen. Renzi, tra i contenuti del quale si segnala l’inserimento di un meccanismo di simul stabunt simul cadent.

Nella seduta pomeridiana di martedì 23 gennaio il sen. Patuanelli ha segnalato, con riferimento alla possibilità di conferimento dell’incarico di formare il Governo al parlamentare candidato in collegamento al “Presidente eletto”, la difficoltà di verifica del rispetto degli “impegni programmatici” assunti dal Presidente eletto e che il “secondo” Presidente del Consiglio della legislatura sarebbe chiamato ad attuare. Il sen. Nicita (PD) (forse in risposta a quanto evidenziato dal sen. Pera), ha invece espresso, ad avviso del proprio gruppo, la preferenza per la previsione di un modello simile a quello tedesco, ritenuto “più consono alla tradizione italiana”.

In ragione dell’elevato numero di iscritti a intervenire in discussione generale, il Presidente Balboni ha dapprima ipotizzato una prosecuzione della stessa fino a mercoledì 24 gennaio, data individuata per le repliche e l’adozione del testo base (a cui seguirà il termine, già fissato in precedenza per il 29 gennaio alle 11.00) per la presentazione delle proposte emendative.

Nonostante le indiscrezioni giornalistiche, dunque, per il momento non sono state formalizzate proposte nel senso di modificare il testo in relazione al possibile “secondo” Presidente del Consiglio in corso di legislatura, né rispetto al premio di maggioranza, né a proposito dell’inserimento di potere di nomina e revoca dei ministri.

Sono previste sedute per la giornata di oggi, 24 gennaio, nelle quali dovrebbe essere finalmente adottato il testo del Governo come testo base, così da rendere possibile la presentazione degli emendamenti entro il prossimo lunedì.

Aggiornamento del 17 gennaio 2024

Iniziata la discussione generale (con la prospettiva di concluderla già in settimana). Il punto fermo è l’elezione diretta del Presidente del Consiglio, mentre sul premio (e sulle soglie) vi sono aperture alla discussione.

Nella seduta antimeridiana del 16 gennaio 2024 della 1a Commissione Affari costituzionali è stato dato avvio alla discussione generale del disegno di legge sull’elezione diretta del Presidente del Consiglio dei Ministri.

Come già segnalato, l’obiettivo della Commissione – ribadito nuovamente dal Presidente Balboni – è quello di chiudere la discussione generale già entro la settimana, rispettando quindi i tempi previsti dall’Ufficio di Presidenza dello scorso 19 dicembre 2023 (che ha definito altresì il termine per il deposito delle proposte emendative per il 29 gennaio prossimo).

Nella giornata del 16 gennaio si sono svolte due seduta, una antimeridiana e una notturna, seguite poi da una ulteriore seduta antimeridiana il giorno successivo.

Sono intervenuti deputati di tutti i gruppi, ad eccezione del gruppo di Noi moderati (che in 1a Commissione è rappresentato da un solo componente, il sen. Borghese). Nelle tre sedute menzionate hanno preso la parola, nell’ordine, i senn. Tosato (Lega), Gelmini (Misto-Azione), Alfieri (PD), Verini (PD), Durnwalder (Aut), Bevilacqua (M5S), Musolino (IV), De Priamo (FdI), De Cristofaro (Misto-AVS), Valente (PD) e Occhiuto (FI).

Per il momento, dalla discussione svoltasi, si conferma la profonda divisione tra maggioranza e opposizioni, con l’eccezione del gruppo di Italia Viva, che si è espresso in senso generalmente favorevole all’idea dell’elezione diretta del Presidente del Consiglio dei Ministri (anche alla luce dei contenuti del disegno di legge A.S. 830 del sen. Renzi, che si discute congiuntamente), tuttavia criticando la previsione del premio di maggioranza senza soglia minima di attivazione, preferendo una previsione di quest’ultima unitamente alla possibilità di ricorso a un turno di ballottaggio (del resto, con qualche coerenza con i contenuti di fondo di quella che era stata la legge n. 52 del 2015).

PD e Azione si sono espressi a favore di un modello ispirato al cancellierato tedesco, che dunque non passi per l’elezione diretta del vertice dell’esecutivo. In generale, quello dell’assenza di una soglia minima per l’attivazione del premio di maggioranza (nonché la fissazione di quest’ultimo direttamente in Costituzione) è stato il punto maggiormente avversato dalle opposizioni, insieme alla c.d. norma antiribaltone, da più senatori ritenuta confusa e di difficile applicazione (se non proprio criticata per mancanza di condivisione dei suoi propositi).

Da parte della maggioranza sono state fatte delle aperture su vari aspetti del testo, in particolare in relazione al premio di maggioranza. Significativi, in particolare, risultano gli interventi dei senn. Occhiuto e De Priamo, che hanno ammesso l’ipotesi di «necessari miglioramenti» e l’esistenza di una riflessione in corso «sull'opportunità di inserire in Costituzione il premio di maggioranza del 55 per cento e sulla necessità di una soglia minima per conseguirlo, sulle modifiche alla norma antiribaltone, sul rafforzamento dei poteri del Premier, sull'alternativa al voto iniziale di fiducia, sulla limitazione dei mandati, nonché sulla esplicitazione delle modalità di elezione del Presidente del Consiglio».

La discussione proseguirà nella seduta notturna delle ore 20:00 di oggi, 17 gennaio, nonché in quella già prevista per domani, 18 gennaio, alle ore 9.

Aggiornamento del 10 gennaio 2024

Ulteriori audizioni. Confermata la fine della discussione generale per il 19 gennaio 2024.

Nella seduta del 9 gennaio 2024 della Commissione Affari costituzionali, la prima del nuovo anno, sono ulteriormente proseguite le audizioni informali. In particolare, sono stati auditi i proff. Sabino Cassese, Antonio Baldassarre, Paolo Becchi, Mauro Volpi e Jens Woelk, nonché il pres. Luciano Violante (qui il video completo).

Nella successiva seduta del 10 gennaio 2024, il Presidente Balboni ha preannunciato la convocazione della Commissione per il 16 gennaio successivo, ore 11.00, per il solo avvio della discussione generale sui provvedimenti in discussione, invitando i Gruppi parlamentari a comunicare, entro la fine della detta seduta, i nominativi dei senatori che intendano intervenire nella discussione generale stessa, al fine di rispettare il termine di conclusione del 19 gennaio, così come stabilito nell'Ufficio di Presidenza dello scorso 19 dicembre 2023.

Da notare che, per la medesima giornata del 16 gennaio, è previsto l’inizio della trattazione in Assemblea dell’A.S. 615 in tema di attuazione dell’autonomia differenziata, a testimonianza di un percorso parlamentare per i due testi di riforma che, al netto delle differenze nell’iter, vuole essere sviluppato quanto più possibile in parallelo. 

Aggiornamento del 20 dicembre 2023

Nuove audizioni alla ripresa e termine emendamenti a fine gennaio 2024.

Nella seduta del 19 dicembre 2023, il Presidente della I Commissione del Senato, sen. Balboni, ha riferito gli esiti della riunione dell'Ufficio di Presidenza, integrato dai rappresentanti dei Gruppi parlamentari, tenutasi nella stessa giornata.

In quella sede si è stabilito un supplemento di audizioni alla ripresa delle attività successivamente alla pausa di fine anno, nella giornata del 9 gennaio, individuando già tre soggetti da audire (i proff. Sabino Cassese e Antonio Baldassarre e il pres. Luciano Violante), nonché rimettendo ai gruppi l’indicazione di ulteriori esperti di diritto pubblico comparato, nel numero di due per la maggioranza e due per l’opposizione, da indicare entro le ore 12.00 di mercoledì 20 dicembre.

Infine, è stata stabilita una programmazione di massima per il prosieguo dell’esame (in realtà, prima ancora di individuare il testo base o il testo unificato della trattazione). Dal 10 al 19 gennaio si terrà la discussione generale congiunta e, a valle della individuazione del testo per l’esame, il termine per la presentazione delle proposte emendative è stato concordato per lunedì 29 gennaio, alle ore 17.00. L’illustrazione delle stesse dovrebbe quindi essere avviata il successivo mercoledì 31 gennaio 2024.

Aggiornamento del 13 dicembre 2023

Ulteriori audizioni. Predisposto un dossier di raffronto con i precedenti tentativi di revisione costituzionale.

Nell’ultima settimana sono ulteriormente proseguite le audizioni informali. In particolare, sono stati auditi:

- il 7 dicembre, prof.ssa Ginevra Cerrina Feroni (qui il video);

- il 12 dicembre, i proff. Alfonso Celotto, Michele Ainis e Francesco Pizzetti, nonché gli onn. Giuseppe Calderisi e Anna Finocchiaro (qui il video);

- il 13 dicembre (mattina), la prof.ssa Ida Angela Nicotra (qui il video).

Le audizioni proseguiranno anche nel pomeriggio del 13 dicembre.

I documenti predisposti dagli auditi e resi disponibili online sono stati progressivamente integrati.

Il Servizio Studi del Senato ha predisposto un utilissimo testo a fronte, che permette il raffronto tra i contenuti delle proposte di riforma costituzionale degli ultimi 40 anni, limitatamente agli articoli interessati dall’A.S. 935. Non sono invece contemplati gli ulteriori interventi recati dagli altri testi, in relazione ad altri articoli del testo costituzionale. In ordine cronologico progressivo, si tratta dei testi prodotti dalla Commissione Bozzi, dalla Commissione De Mita-Iotti, dal “Comitato Speroni”, i due contenuti prodotti dalla bicamerale D’Alema, il testo approvato dalle Camere nella XIV legislatura e rigettato dal referendum Costituzionale nel referendum costituzionale del 2006; la “bozza Violante” della XV legislatura, l’A.C. 5386, approvato dal Senato nella legislatura successiva, il testo deliberato dalle Camere nella XVII legislatura e rigettato dal referendum costituzionale del 4 dicembre 2016.

Aggiornamento del 6 dicembre 2023

Proseguono le audizioni, anche con senatori connessi da remoto. Disponibile la documentazione predisposta dagli auditi.

Proseguono le audizioni dei soggetti istituzionali e degli esperti presso la 1a Commissione del Senato in relazione al disegno di legge di revisione costituzionale. I documenti predisposti dagli auditi sono stati resi disponibili online e saranno progressivamente integrati nel tempo.

Al fine di rendere maggiormente efficiente questa fase del lavoro di Commissione, consentendo l’audizione di tutti i soggetti previsti, ma senza dilatare eccessivamente l’arco temporale necessario, ci si è interrogati circa la possibilità di calendarizzare tali attività anche nelle giornate di lunedì, in coincidenza con uno spazio settimanale tradizionalmente dedicato dai senatori ad attività sul territorio. La soluzione individuata è stata quella di consentire anche ai senatori (e non solo agli auditi) di intervenire da remoto in queste occasioni. Tuttavia, investendo questioni di rilevanza generale per l’organizzazione dei lavori del Senato (e, a quanto riportato dal sen. Giorgis (PD), incontrando perplessità in sede di Conferenza dei Presidenti di gruppo), a tale soluzione si è arrivati coinvolgendo il Presidente di Assemblea, che ha interpellato sul punto la Giunta per il regolamento, riunitasi a tal proposito nella seduta del 30 novembre 2023 (della seduta è disponibile al momento unicamente la convocazione, con all’ordine del giorno la discussione delle “modalità di partecipazione ai lavori delle Commissioni”, ma non ancora il resoconto sommario). Si è così definito che la partecipazione da remoto dei senatori alle audizioni sarà possibile limitatamente a questo disegno di legge costituzionale, nella sola sede informale dell’Ufficio di Presidenza, nella giornata di lunedì e che, in ogni caso, si sarebbe proceduto a contenere le audizioni entro un numero e una fascia oraria ragionevole, così da rendere compatibile tale partecipazione alle attività sul territorio da parte degli stessi senatori.

Nella seduta di martedì 5 dicembre, i senatori Giorgis (PD), Maiorino (M5S) e De Cristofaro (Misto-AVS), hanno espresso la richiesta di una nuova organizzazione dei lavori con riferimento allo svolgimento delle audizioni. In particolare, è stata avanzata la proposta di riduzione del numero delle audizioni per seduta, così da salvaguardare tempistiche adeguate per l’approfondimento degli altri argomenti all’ordine del giorno della Commissione. Il Presidente Balboni ha ricordato che il concorso con ulteriori attività della Commission, come l’esame in sede consultiva, non dipende dall’autonoma determinazione dell’organo, essendo dipendenti dalla programmazione dei lavori dell’Assemblea.

Il 4, il 5 e il 6 dicembre sono proseguite le audizioni informali, sia in remoto che in presenza.

Per ciascuna seduta sono stati resi disponibili sulla web tv del Senato i video integrali sia delle esposizioni degli auditi, sia del dibattito seguito con i membri della Commissione (e con gli altri senatori intervenuti). Nel dettaglio:

- 4 dicembre, il Presidente della Conferenza delle Regioni e delle province autonome, Massimiliano Fedriga, il Presidente della Provincia autonoma di Bolzano-Alto Adige, Arno Kompatscher, nonché dei proff. Annamaria Poggi, Carlo Fusaro, Daria De Pretis, Andrea Buratti, e Massimo Cavino (qui il video);

- 5 dicembre mattina, proff. Fulco Lanchester, Salvatore Curreri, Francesco Clementi, Maria Agostina Cabiddu e Giovanni Guzzetta (qui il video);

- 5 dicembre pomeriggio, proff. Carla Bassu, Giuliano Amato (da remoto), Michele Belletti e Gaetano Azzariti (qui il video);

- 6 dicembre mattina, proff. Roberta Calvano, Giovanni Orsina e Barbara Pezzini, quest’ultima intervenuta da remoto (qui il video).

Aggiornamento del 29 novembre 2023

Individuato il relatore, sen. Balboni (FdI), Presidente della 1a Commissione. Iniziano le audizioni.

Dopo l’assegnazione alla 1a Commissione del Senato e la congiunzione con l’esame dell’ulteriore disegno di legge costituzionale A.S. 830 presentato dal sen. Renzi, altrettanto finalizzato all’introduzione dell’elezione diretta del Presidente del Consiglio, l’esame del disegno di legge costituzionale presentato dal Governo è formalmente iniziato nella seduta del 23 novembre 2023, alla presenza del Ministro Alberti Casellati, con l’assunzione da parte del Presidente Balboni (FdI) del ruolo di relatore e l’illustrazione essenziale dei suoi contenuti.

Nella stessa seduta è stato disposto l’avvio di un ciclo di audizioni di una serie di soggetti istituzionali (i sindacati maggiormente rappresentativi, quali CGIL, CISL, UIL e UGL, Confindustria, ANCI, il presidente della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome), nonché dei Presidenti emeriti della Corte costituzionale che siano o siano stati anche professori ordinari di diritto costituzionale o di diritto pubblico (indicati nominalmente nelle persone di Giuliano Amato, Marta Cartabia, Ugo De Siervo, Gaetano Silvestri e Gustavo Zagrebelsky). Una scelta, quest’ultima con cui si è ritenuto di escludere non solo gli ex presidenti della Corte costituzionale provenienti dalle supreme magistrature, ma anche gli ex presidenti professori di discipline diverse, tra i quali la più recente Presidente cessata dal mandato, prof.ssa Silvana Sciarra.

Inoltre, si è stabilito che ciascun gruppo parlamentare potesse indicare ulteriori 4 soggetti entro la giornata del 27 novembre, in modo da iniziare il ciclo di audizioni il giorno successivo.

L’elenco completo dei nominativi indicati dai gruppi non risulta disponibile, e il calendario delle audizioni sarà deciso progressivamente, anche alla luce delle disponibilità dei soggetti da audire.

Nella giornata del 28 novembre 2028 il ciclo di audizioni è iniziato con, nell’ordine, i rappresentanti dei sindacati UIL, CGIL, UGL e CISL (Ivana Veronese, Christian Ferrari, Fiovo Bitti e Ignazio Ganga), nonché dei professori Francesco Saverio Marini, Marta Cartabia, Alessandro Sterpa, Ugo De Siervo, Tommaso Edoardo Frosini, nonché dei proff. Gustavo Zagrebelsky e Gaetano Silvestri (intervenuti in videoconferenza). È possibile ascoltare quanto reso in sede di audizione (nonché nel corso del dibattito con i membri della 1a Commissione che è seguito a ciascuno di questi interventi) sul canale dedicato della web tv del Senato.

A quanto risulta, nella giornata di domani, 30 novembre, saranno auditi i proff. Fabio Cintioli, Oreste Pollicino e Nicolò Zanon, nonché il Presidente della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome, Massimo Fedriga.

Aggiornamento del 22 novembre 2023

Presentata la proposta governativa, con un titolo che già guarda al referendum. “Sparisce” l’elezione «in un’unica scheda».

Con la presentazione alle Camere del disegno di legge costituzionale A.S. 935 si apre il percorso parlamentare di un nuovo tentativo di riforma della Parte II della Costituzione.

Come già in passato – nella XVII legislatura con il testo approvato dal Parlamento e poi rigettato dal referendum costituzionale del 4 dicembre 2016 e nella XVIII legislatura in relazione ai tentativi, poi falliti, di dare un seguito e un completamento alla riduzione del numero dei parlamentari – Federalismi.it torna a proporre un Osservatorio parlamentare per segnalare, con cadenza settimanale, i principali avanzamenti della discussione sul testo e commentare a primissima lettura l’evoluzione dei suoi contenuti.

Come già nelle precedenti esperienze, il ruolo dell’Osservatorio sarà essenzialmente quello di raccogliere in un unico ambiente virtuale i vari elementi che potrebbero non essere sempre di immediato reperimento sui pur sempre aggiornati e documentatissimi siti istituzionali delle Camere. Il commento sui contenuti si limiterà a fornire spunti per il dibattito nella comunità scientifica, senza assumere una posizione di merito, che non spetta a questa sede portare avanti.

Quanto al procedimento, il Governo ha ritenuto di presentare il testo al Senato, la cui 1a Commissione (alla quale è stato assegnato martedì 21 novembre, con annuncio nella seduta n. 127) ha appena concluso l’esame in sede referente dell’A.S. 615 («Disposizioni per l'attuazione dell'autonomia differenziata delle Regioni a statuto ordinario ai sensi dell'articolo 116, terzo comma, della Costituzione»).

Dall’ordine del giorno della seduta di giovedì 23 novembre si evince l’abbinamento del ddl cost. 935 con il disegno di legge costituzionale A.S. 830, Renzi e altri («Disposizioni per l’introduzione dell’elezione diretta del Presidente del Consiglio dei ministri in Costituzione») che prevede l’introduzione dell’elezione diretta del Presidente del Consiglio dei ministri in Costituzione; non sono stati abbinati, invece, altri disegni di legge costituzionale aventi ad oggetto la modifica della forma di governo o il superamento del bicameralismo paritario.

Con riferimento al ddl costituzionale 935, già rispetto al testo depositato lo scorso 15 novembre (e reso accessibile online il successivo venerdì 17) è possibile segnalare alcuni profili di interesse a proposito del titolo, nonché qualche limitata (ma rilevante) differenza rispetto alle bozze circolate nei giorni precedenti e immediatamente successivi alla delibera del Consiglio dei Ministri del 3 novembre.

Il titolo («Modifiche agli articoli 59, 88, 92 e 94 della Costituzione per l’elezione diretta del Presidente del Consiglio dei ministri, il rafforzamento della stabilità del Governo e l'abolizione della nomina dei senatori a vita da parte del Presidente della Repubblica») si presenta come un titolo “misto”, ossia non limitato a elencare gli articoli della Costituzione oggetto di proposta di modifica, ma anche una sintetica, ma non per questo banale, indicazione dei contenuti della direzione in cui tale proposta si orienta. È una scelta per più versi analoga a quella operata nella scorsa legislatura in occasione delle iniziative finalizzate alla riduzione del numero dei parlamentari (A.C. 1172 e A.S. 805, che tuttavia in quella occasione furono presentati dai capigruppo della maggioranza e non come iniziativa dello stesso Governo).

È già emerso nel dibattito pubblico come al titolo dell’atto parlamentare sia stata dedicata una particolare attenzione, in considerazione della combinazione di due fattori: i) la ragionevole aspettativa che sarà assai arduo per la maggioranza aggregare un consenso parlamentare tale da evitare, in caso di positiva conclusione dell’iter parlamentare, il ricorso al referendum costituzionale; ii) in questa eventualità, l’esperienza dei precedenti referendum costituzionali già svolti ha mostrato come il titolo dell’atto parlamentare da cui origina il testo giunto ad approvazione è quello che è stato indicato sulla scheda sottoposta al voto del singolo elettore.

Questo secondo punto, in realtà, ha suscitato un qualche dibattito in dottrina, in quanto dipendente da una certa interpretazione dei contenuti dell’art. 16 della legge n. 352 del 1970, anche in relazione alla presenza o meno di contenuti (disposizioni transitorie, clausole di differimento dell’applicazione etc.) ulteriori rispetto alla formale modifica del testo costituzionale.

Dunque, il titolo prescelto sembra confermare ulteriormente la consapevolezza della maggioranza di un dialogo molto difficile con le opposizioni (o, almeno, con quelle parti che consentirebbero di raggiungere i due terzi in entrambe le Camere). E, di conseguenza, l’inserimento di formule sintetiche e in qualche modo “accattivanti” (es. «il rafforzamento della stabilità del Governo», come del resto in passato «il superamento del bicameralismo paritario» o «il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni»).

Quanto ai contenuti, la principale differenza rispetto alle bozze circolate informalmente in precedenza è una importante modifica dell’indicazione per cui l’elezione diretta da parte del corpo elettorale del Presidente del Consiglio dei Ministri non avverrebbe più «in un’unica scheda» insieme all’elezione delle Camere, ma «contestualmente» ad essa. In pratica, almeno a quanto è possibile dire a primissima lettura, il meccanismo immaginato dai proponenti è quello di individuare una disciplina elettorale per l’elezione diretta del Presidente del Consiglio dei Ministri distinta da quella delle Camere, ma a questa intrinsecamente collegata, sia  strumentalmente (ai fini di individuare meccanismi di collegamento tra le liste o le coalizioni e i candidati Presidenti) sia teleologicamente, come riportato in relazione illustrativa (pag. 4 dello stampato), «in modo da rendere evidente l’unitarietà del procedimento elettorale ». La contestualità potrebbe quindi essere temporale, magari con un unico election day nel quale il corpo elettorale sarebbe chiamato a votare – su schede diverse – per il rinnovo di ciascuna delle Camere, nonché per l’elezione diretta del vertice dell’esecutivo.

Resta invece nel testo del disegno di legge costituzionale la previsione di un vincolo per la legislazione elettorale dell’individuazione di un premio di maggioranza del 55% in ciascuna delle Camere per le liste e i candidati collegarti al Presidente del Consiglio risultato eletto. Per altro, l’applicazione della riforma resta (inevitabilmente) condizionata alla «entrata in vigore della disciplina per l’elezione del Presidente del Consiglio dei ministri e delle Camere» (così l’art. 5, comma 2 del testo).



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