Gli effetti della 'Brexit' sulla Banca europea per gli investimenti (BEI)

Questo lavoro riassume alcune considerazioni sugli effetti che, a giudizio dello scrivente, potrebbero verificarsi nei confronti della Banca europea per gli investimenti (in seguito BEI o Banca) a causa dell’uscita del Regno Unito (RU) dall’Unione europea (UE). Tuttavia, prima di esaminare, sia pure in breve e solo da un punto di vista giuridico, i vari aspetti della Banca che potrebbero essere interessati da tale avvenimento (“Brexit”) è opportuno richiamare l’attenzione sul significato delle norme dei trattati destinate a regolare questa importante modifica dei rapporti tra gli Stati membri. Come noto, il recesso dall’UE è regolato dall’art. 50 del trattato sull’Unione europea (TUE) nei termini ed alle condizioni della seguente procedura. La decisione di recedere spetta allo Stato membro uscente, che la effettua “conformemente alle proprie norme costituzionali”. Lo stesso Stato ha l’onere di notificare l’intenzione di recedere al Consiglio europeo. Il procedimento che conduce al recesso inizia da tale notifica e comporta un negoziato tra l’UE e lo Stato recedente. Il negoziato termina allorché viene concluso “un accordo volto a definire le modalità di recesso”, che deve tener conto “del quadro delle future relazioni con l’Unione”. L’art. 50 prevede, infine, che i trattati cessano di essere applicabili allo Stato recedente al momento dell’entrata in vigore del suddetto accordo ovvero, in mancanza di un accordo, due anni dopo la suddetta notifica di recesso, salvo che il Consiglio europeo, all’unanimità, d’intesa con il detto Stato, decida di prorogare tale termine. Si ritiene, pertanto, opportuno premettere un’interpretazione sommaria di alcuni aspetti significativi di questo quadro normativo, utili ad una migliore comprensione degli effetti della “Brexit” sulla BEI considerati nel presente lavoro. In primo luogo, occorre esaminare due disposizioni dell’art. 50 TUE che, a prima vista, potrebbero essere in apparente contraddizione. Per un verso, la norma in esame sembra aver stabilito che, in analogia con quanto previsto dallo stesso art. 50 TUE in merito alla possibilità di prorogare il periodo biennale della negoziazione, il RU potrebbe ritirare la notifica del recesso solo con l’accordo unanime degli altri 27 Stati membri riuniti nel Consiglio europeo. Ciò significa indirettamente che, fin dal momento di detta notifica, il RU è consapevole del fatto che non farà più parte del quadro istituzionale dell’UE al termine della procedura di recesso, quale che sia il suo termine finale. Per un altro verso, la stessa norma prevede che i trattati rimangono in vigore per tutto il tempo richiesto dalla procedura. In altre parole, sembrerebbe difficile conciliare la previsione secondo la quale le norme dei trattati sono applicabili durante il periodo di tempo dedicato alla negoziazione con il fatto che, nello stesso periodo, il RU è virtualmente fuori dell’UE. A ben vedere, si tratta peraltro di un combinato disposto che è giustificato dall’esigenza di favorire uno sviluppo funzionale della procedura di recesso. La coesistenza delle due disposizioni intende evitare che tutti gli effetti del recesso rimangano pendenti in attesa che cessi la validità dei trattati europei nei confronti del RU. Un’interpretazione in buona fede dell’art. 50 TUE induce cioè a ritenere che, nella ragionevole consapevolezza dell’inevitabilità del recesso, alcuni aspetti oggetto del negoziato, in ragione della loro natura, potrebbero essere chiariti e realizzati senza attendere la fine della procedura di recesso. Inoltre, una conclusione in tal senso sarebbe anche confermata da un’interpretazione dell’art. 50 TUE basata sul c.d. “principio dell’effetto utile”. Più precisamente, un’interpretazione di questo articolo basata sulla buona fede e sull’applicazione del principio dell’effetto utile dovrebbe consigliare alle Parti contraenti dell’accordo di recesso di realizzare già nel periodo della negoziazione quegli interventi modificativi della situazione in essere che non possono pregiudicare gli interessi del RU e degli altri 27 Stati membri. Si tratterebbe, in altri termini, di dedicare la prima fase della negoziazione a valutare ed attuare quegli interventi che non compromettono il risultato finale della procedura di recesso, ma anzi sono utili ad assicurare tempestivamente il soddisfacimento di reciproci interessi condizionati dalla “Brexit”. In questa ottica, il presente lavoro si propone, tra l’altro, di evidenziare alcuni degli interventi che, per loro natura, potrebbero essere attuati durante la negoziazione della parte dell’accordo di recesso (ovvero di un accordo ad hoc) riguardante la BEI. In secondo luogo, occorre analizzare il significato del terzo paragrafo del citato art. 50 TUE da un altro punto di vista. Si tratta, infatti, di una disposizione che influisce sugli effetti della “Brexit” in modo rilevante per il fatto di prevedere che al termine della suddetta procedura di negoziazione potrebbe verificarsi un’alternativa di risultati. Come detto in precedenza, la disposizione in esame stabilisce che tale procedura non può durare più di due anni dalla notifica del recesso, a meno che tutti i 28 Stati membri non decidano di prorogare la durata della negoziazione. Ciò significa che con tutta probabilità l’accordo destinato a regolare il recesso del RU sarà sottoscritto entro il menzionato biennio o anche dopo se le Parti contraenti accettano all’unanimità una siffatta proroga. Tuttavia, non si può escludere che le stesse Parti contraenti non riescano a concludere l’accordo in questione in tempo utile a causa di contrasti sui termini e sulle condizioni del recesso e del rifiuto espresso da uno o più Stati membri di aderire ad un’eventuale proposta di proroga. Nell’esaminare gli effetti della “Brexit” sulla BEI è, pertanto, opportuno considerare anche la possibilità che i trattati cessino di essere applicabili al RU al termine del biennio previsto dall’art. 50 TFUE, anche se la negoziazione non si è conclusa con un accordo di recesso. Infine, per una migliore comprensione degli argomenti trattati, è importante esaminare l’art. 50 TUE con riferimento al quadro istituzionale della BEI, quale risultante dal TFUE e dal suo statuto. In questa ottica è, pertanto, opportuno richiamare l’attenzione sulla particolare natura giuridica della Banca, capace di influire in modo autonomo e significativo sulle formalità e sul contenuto degli accordi di recesso che la riguardano. La natura del soggetto BEI risulta, in particolare, dalle considerazioni espresse al riguardo dalla Corte di giustizia UE, la quale ha più volte affermato che, “benché non sia un'istituzione della Comunità europea, la BEI è nondimeno un organismo comunitario istituito e munito di personalità giuridica dal trattato CE”. Inoltre, la stessa Corte ha separato l’attività della Banca in due aspetti distinti anche se complementari: da un lato l’aspetto istituzionale e dall’altro l’aspetto imprenditoriale di tale attività. Per un verso, il Giudice europeo considera che la BEI è un organismo al quale i trattati e, per ultimo, il Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), hanno affidato una funzione strumentale diretta a conseguire l’interesse dell’UE. Per un altro verso, lo stesso Giudice ritiene che considerazioni del tutto diverse devono essere espresse per quanto riguarda l’aspetto imprenditoriale insito nell’attività finanziaria della Banca. Attività che consiste, in sostanza, nella raccolta sui mercati internazionali di risorse finanziarie che la BEI utilizza, senza scopo di lucro, per finanziare progetti d’investimento nell’interesse dell’UE. In questo ambito specifico, cioè nell’attività decisionale diretta a valutare la convenienza in termini economico-finanziari delle singole operazioni di provvista e di impiego dei suddetti fondi, il Giudice europeo ha affermato che il TFUE ha attribuito alla Banca una piena autonomia strutturale e funzionale. È dunque alla luce di questa complessa struttura, nel contempo autonoma e “dipendente” dall’UE, che occorre valutare gli effetti della “Brexit” sul quadro istituzionale, organizzativo ed operativo della BEI... (segue)