Riflessioni critiche sulla ragionevolezza della disciplina dei termini per ricorrere nel processo amministrativo

I limiti temporali cui è sottoposto l’esercizio dell’azione sono forma (struttura) che condiziona la sostanza (funzione) del processo. Di conseguenza, la complessiva disciplina del termine per ricorrere non deve rendere eccessivamente difficile la tutela giurisdizionale e va improntata a ragionevolezza, in assenza della quale sorgono dubbi di costituzionalità (artt. 24 e 111 Cost.) e di conformità ai parametri europei (art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e artt. 6 e 13 Cedu) che arrivano a coinvolgere la stessa funzione assegnata al giudizio amministrativo. Le regole di procedura, prime tra tutte le regole sui tempi per la proposizione del ricorso, devono sempre essere il risultato di un ragionevole equilibrio tra gli interessi pubblici e privati in gioco, pena una sostanziale negazione del diritto invocato. Il principio di ragionevolezza, fatta la tara all’imprecisione e alla polisemia del termine, evoca l’impiego di tecniche giudiziali non sillogistiche e il bilanciamento tra interessi, principi o valori rivali tra loro. La ragionevolezza - e in ciò consiste la sua più importante differenza rispetto alla razionalità - non si risolve nella mera logicità e non a caso è stata definita dalla Corte costituzionale come una forma di “razionalità pratica”. Con specifico riguardo al termine per ricorrere l’opera di bilanciamento tra opposti interessi è compiuta anzitutto dal legislatore e in seconda battuta dal giudice. Queste due operazioni di bilanciamento informate alla ragionevolezza sono d’ordine diverso e provocano conseguenze differenti. Deve infatti essere mantenuta salda la distinzione tra attuazione dei valori costituzionali, riservata al legislatore, che è l’unico titolare del potere di bilanciamento degli interessi della società, in nome dell’investitura popolare, e applicazione dei valori costituzionali, affidata invece ai giudici. Vi è dunque un primo livello di bilanciamento demandato al legislatore e un secondo livello di bilanciamento affidato al giudice. Nell’analisi che segue i due piani saranno tenuti distinti, evidenziando, da un lato, le questioni di ragionevolezza che riguardano l’assetto attuale della disciplina legislativa e, dall’altro, gli aspetti inerenti alla ragionevolezza delle interpretazioni del quadro normativo offerte dalla giurisprudenza e delle conseguenze applicative che ne discendono. Ma, quale che sia il livello considerato, si afferma tradizionalmente che il bilanciamento necessario per la fissazione di una disciplina ragionevole del termine per ricorrere e della sua decorrenza coinvolge, da un lato, esigenze di certezza e, dall’altro, esigenze di giustizia. Tuttavia, i due termini della comparazione non sono giuridicamente omogenei. Solo la certezza, che viene declinata in materia essenzialmente come stabilità delle decisioni pubbliche, è rappresentabile come un’esigenza, perché si tratta di un valore puramente oggettivo. Non a caso la giurisprudenza parla di “interesse pubblico alla stabilizzazione degli effetti dell’esercizio del potere amministrativo”… (segue)