Poteri sostitutivi, avocazione in sussidiarietà e poteri di ordinanza. Una lettura di sistema.

Uno degli argomenti meno esplorati dalla dottrina costituzionale è la sostituzione, istituto polimorfo che viene in questione quando poteri o organi intervengano nel medesimo ambito di attribuzione o di competenza. La sostituzione può essere definita in generale una relazione di rilievo giuridico che incide sulla legittimazione all’esercizio straordinario di attribuzioni o competenze ordinariamente assegnate dalla Costituzione e dalla legge, che si sposta da un potere o organo a un altro, non mutandone la titolarità. In questo secondo caso si parlerebbe di trasferimento di attribuzioni o competenze o, se illegittimo, di relativa violazione. Occorre in ogni caso un titolo costituzionale o legislativo che legittimi la sostituzione di enti od organi nell’esercizio di attribuzioni o competenze di non di propria titolarità. Nel presente saggio si intende approfondire la sostituzione definita dagli artt. 117, quinto comma, e 120, secondo comma, Cost. negli ambiti di competenza definiti dai primi commi del citato art. 117 Cost., differenziandola da istituti apparentemente simili ma corrispondenti a profili causali differenti, come l’avocazione in sussidiarietà e i poteri di ordinanza del Governo. La sostituzione di cui alle citate disposizioni è una relazione che intercorre tra enti territoriali titolari di competenze differenti. Non coinvolge quindi ambiti di attribuzione, nei termini che si illustreranno. In primo luogo è necessario chiarire tra chi ricorre la sostituzione, prendendo posizione in ordine a una questione ancora aperta tanto in dottrina quanto in giurisprudenza, dove ci si continua a domandare se la sostituzione sia una relazione interorganica o intersoggettiva. Al riguardo la Corte solo di recente ha palesato la sua preferenza per la tesi della relazione intersoggettiva, peraltro ancora molto controversa davanti ai giudici amministrativi e non priva di contraddizioni, che saranno messe a fuoco nel corso della trattazione. Volendo tentare una lettura di sistema dei poteri sostitutivi anche in relazione ai poteri di avocazione e di ordinanza occorre risolvere prima questa questione, che presenta profili comuni a tutte e tre le categorie... (segue)