Il diritto di accesso e la sua frammentazione dalla legge n. 241/1990 all'accesso civico: il problema delle esclusioni e delle limitazioni oggettive

Il percorso evolutivo compiuto dalla normativa in materia di trasparenza amministrativa, dal 1990 ad oggi, è generalmente considerato univoco e inarrestabile. L’obiettivo di rendere l’amministrazione un’autentica “casa di vetro”, pienamente conoscibile dai cittadini, sembra finalmente coronato, o, quanto meno, a portata di mano. Qualcuno potrebbe anche affermare che, almeno con riguardo al tema della disciplina dell’accesso ai documenti, viviamo, ormai, nel migliore dei mondi amministrativi possibili, nel quale la nitidezza dell’esercizio del potere pubblico non presenta più alcuna significativa oscurità o resistenza. A partire dalla legge n. 6 agosto 1990 (“l. n. 241/1990”), il diritto di accesso ai documenti amministrativi ha inesorabilmente conquistato sempre nuovi spazi, sia sul terreno della disciplina positiva, sia sul versante della effettività del suo esercizio, così come garantita in sede giurisprudenziale, nonché nel campo della stessa percezione sociale e politica del suo centrale rilievo per delineare la moderna fisionomia degli apparati pubblici. Gli interventi del legislatore, della giurisprudenza, e anche della prassi (con particolare riguardo agli importanti contributi per la promozione della trasparenza svolti dalla Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi istituita presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri – “CADA”), si sono sempre mossi, unidirezionalmente, verso l’espansione e il miglioramento del diritto di accesso, considerato come strumento emblematico del corretto rapporto tra cittadino-utente e potere pubblico. Dunque, si può correttamente affermare che l’istituto dell’accesso abbia davvero costituito uno dei punti di forza, trainanti, della rivoluzione della “trasparenza”, avviata con le riforme degli anni Novanta e, segnatamente, dalla legge n. 241/1990: una nuova cultura del dialogo attivo tra cittadino e funzione amministrativa, idoneo a ridurre il contenzioso, accrescere l’efficienza dei soggetti pubblici, prevenire e combattere le illegalità e i fenomeni più gravi di illecite condotte dei funzionari. Volendo fornire una risposta alla domanda se il diritto di accesso si riduca ad una enunciazione astratta e retorica, o sia, piuttosto, un concreto strumento di garanzia e promozione della trasparenza, si dovrebbe arrivare ad un approdo scontato. Lungi dal restare confinato nella vuota ed enfatica enunciazione di un principio meramente teorico, l’istituto dell’accesso ai documenti rappresenta tuttora proprio la maggiore garanzia effettiva della imparzialità e della buona amministrazione, consacrate dall’art. 97 della Cost., offrendo al privato un formidabile strumento di protezione attiva nei confronti dei soggetti pubblici… (segue)