TAR LAZIO, Sentenza n. 16399/2025, L'annullamento (con effetti differiti) del d.m. salute 2024 relativo alle c.d. tariffe LEA

Pres. Est. M.C. Quiligotti - Istituto Diagnostico Varelli S.r.l. (avv. F. Brunetti, C. Osti, G. Napolitano) – c. Ministero della Salute e aa. (Avvocatura Generale dello Stato), Pcm-Conferenza Permanente per i Rapporti Tra Lo Stato, Le Regioni e Le Province Autonome di Trento e Bolzano (n.c.) - Azienda Ospedaliera di Perugia/Ospedale S. Maria della Misericordia (n.c.)

Pres. M.C. Quiligotti - Est. F. Ferrazzoli – Sbv Sindacato Branche A Visita e aa. (avv.ti S. Pensabene Lionti, T. Pensabene Lionti) – c. Ministero della Salute e aa. (Avvocatura Generale dello Stato), Regione Sicilia (n.c.) – Regione Piemonte, Regione Campania (n.c.)

Pres. M.C. Quiligotti - Est. S. Piemonte - Sbv Sindacato Branche A Visita e aa. (avv.ti S. Pensabene Lionti, T. Pensabene Lionti) – c. Ministero della Salute e aa. (Avvocatura Generale dello Stato), Regione Sicilia (n.c.) – Regione Piemonte, Regione Campania (n.c.)

D.m. salute 25 novembre 2024 – Definizione tariffe Livelli Essenziali di Assistenza – È illegittimo – Difetto di istruttoria – Criteri di determinazione delle tariffe – Art. 8-sexies, comma 5, d.lgs. n. 502/1992.

Criterio del costo standard – Prestazioni di laboratorio – Mancata valutazione dei costi attuali dei fattori di produzione sostenuti dalle strutture – Campione di strutture sovradimensionate.

Criterio del confronto con i tariffari regionali – Prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale – Ricognizione automatica delle tariffe praticate dalle Regioni – Mancata valutazione critica dei costi produttivi sostenuti e della metodologia seguita.

Con D.P.C.M. del 12 gennaio 2017 è stato approvato il nuovo nomenclatore delle prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale (rientranti nei c.d. LEA), la cui entrata in vigore è stata subordinata all’adozione – da parte del Ministro della Salute, di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze – di un decreto volto a stabilire le nuove tariffe nazionali da associare a tali prestazioni.

Le sentenze in esame hanno ad oggetto l’impugnazione, da parte di diverse strutture accreditate e convenzionate con il SSN operanti nell’ambito dell’assistenza specialistica ambulatoriale, del decreto del Ministro della salute del 25 novembre 2024 avente ad oggetto la definizione delle suddette tariffe (adottato in sede di autotutela da parte dell’Amministrazione – successivamente alla presentazione di un considerevole numero di ricorsi dinanzi al TAR Lazio – in sostituzione del decreto del Ministro della salute adottato nel 2023 per la determinazione delle tariffe relative alle medesime prestazioni).

Il TAR ritiene fondate le censure prospettate dalle ricorrenti con riferimento al difetto di istruttoria caratterizzante, sotto diversi profili, il procedimento esitato nell’adozione decreto oggetto di gravame.

In primo luogo, i giudici evidenziano la mancata conformità dell’attività svolta dalla Commissione Tariffe alle indicazioni operative e metodologiche fornite da Agenas nei pareri resi ai sensi dell’art. 8-sexies, comma 8, del d.lgs. n. 502/1992 che, pur non avendo carattere vincolante, contenevano diverse osservazioni critiche in ordine all’approccio metodologico seguito con riferimento alla determinazione e alla rilevazione del costo delle prestazioni; circostanza, questa, che avrebbe dovuto quantomeno essere affrontata, secondo il TAR, ai fini dell’assunzione delle relative deliberazioni.

Quanto ai criteri utilizzati per la determinazione delle tariffe, il Collegio evidenzia che l’art. 8-sexies prevede, al comma 5, la possibilità di fare riferimento, in via alternativa, a diversi criteri: a. costi standard delle prestazioni calcolati con riferimento a strutture preventivamente selezionate secondo criteri di efficienza, appropriatezza e qualità dell’assistenza; b. costi standard delle prestazioni già disponibili presso le regioni e le province autonome; c. tariffari regionali e differenti modalità di remunerazione delle funzioni assistenziali attuate nelle regioni e nelle province autonome.

I giudici precisano altresì che, nel caso di specie, il criterio del costo standard di cui alla lettera a) è stato utilizzato esclusivamente per le prestazioni di laboratorio mentre, per tutte le altre prestazioni rientranti nell’assistenza specialistica ambulatoriale, si è fatto ricorso al criterio dei tariffari regionali di cui alla lettera c), successivamente corretti sulla base dei dati di costo acquisiti in sede istruttoria.

Con riferimento al criterio del costo standard (sub a) utilizzato per la determinazione delle tariffe relative alle prestazioni laboristiche, il TAR ritiene inadeguata la proposta tariffaria allegata al d.m., basata su tariffe approvate prendendo a riferimento dati di costo ritenuti inattuali perché risalenti agli anni 2015/2016. La valutazione relativa ai costi dei fattori della produzione avrebbe invece dovuto essere effettuata, secondo il TAR, sulla base di dati aggiornati che tenessero in considerazione tutti gli elementi rilevanti ai predetti fini. Nel caso di specie, peraltro, la selezione delle strutture campione da prendere a riferimento per il calcolo del costo standard è avvenuta in modo non rappresentativo della realtà di mercato italiana, prendendo a riferimento unicamente strutture sovradimensionate rispetto al parametro legale di efficienza minima, con il risultato di falsare l’intera analisi e di portare all’adozione di tariffe non remunerative.

Per quanto concerne, invece, il criterio del confronto con i tariffari regionali (sub c) utilizzato per le prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale, i giudici affermano che un’interpretazione costituzionalmente orientata della norma di riferimento, che tenga conto della sua ratio, impone di tenere in adeguata considerazione i costi dei fattori della produzione da parte degli operatori. Una siffatta interpretazione osta a una ricognizione automatica delle tariffe praticate dalle singole regioni, imponendo, al contrario, lo svolgimento di un’adeguata istruttoria che analizzi i relativi costi produttivi, valutando in concreto i tariffari regionali e la metodologia seguita dalle Regioni ai fini della relativa redazione. Nel caso di specie, invece, la Commissione si è limitata ad acquisire i dati dei tariffari regionali selezionati, senza procedere criticamente alla valutazione della metodologia di redazione e senza verificare se i predetti tariffari fossero il frutto di politiche tariffarie o se, al contrario, fossero stati preceduti da un’analisi concreta dei costi.

Il TAR ritiene dunque fondati i ricorsi sotto il profilo del difetto dell’istruttoria condotta a supporto delle singole scelte di determinazione tariffaria poste in essere dall’Amministrazione in relazione alle prestazioni indicate e, conseguentemente, annulla il decreto oggetto di gravame.

Quanto agli effetti del disposto annullamento, conformemente a quanto statuito dall’Adunanza Plenaria con sentenza del 22 dicembre 2017, n. 13 e al fine di evitare gravi ripercussioni socio-economiche sulle strutture (avuto riguardo alla circostanza che, da un lato, l’adozione del d.m. in questione ha richiesto lo svolgimento di un’attività di elevata complessità organizzativa al fine di consentire la concreta applicazione del nuovo tariffario, che è in vigore dal dicembre 2024, e, dall’altro, ai sensi dei commi 2 e 3 dell’art. 64 del d.m. LEA 2017, l’entrata in vigore del medesimo d.m. è condizionato dall’adozione del decreto di determinazione delle tariffe de quo), il TAR Lazio dispone la modulazione della portata temporale delle sentenze in questione, differendo di 365 giorni (dalla data del loro deposito) l’efficacia dell’annullamento, anche al fine di consentire all’amministrazione di procedere alla rinnovazione dell’istruttoria sulla base dei criteri individuati dalla normativa di settore, come interpretati nelle pronunce.