TAR Sentenza n. 7431/2025, Illegittimità del diniego di uscita dal Piano di rientro del disavanzo sanitario in violazione del d.m. 12 marzo 2019 quale autovincolo amministrativo

Pres. V. Salomone, Est. G. Esposito – Regione Campania (Avvocatura regionale Almerina Bove, Angelo Marzocchella e Tiziana Monti ) c. Ministero della Salute, Ministero dell'Economia e delle Finanze e Presidenza del Consiglio dei Ministri (Avvocatura dello Stato)

Livelli Essenziali di Assistenza – Piani di rientro – Regione Campania - Ministero della Salute – Ministero dell'Economia e delle Finanze – Presidenza del Consiglio dei ministri – Diniego – Annullamento – Percorso di fuoriuscita – Accoglimento.

La sentenza accoglie il ricorso della Regione Campania la quale censurava il diniego espresso dal Ministero della Salute nella riunione congiunta del Tavolo per la verifica degli adempimenti regionali con il Comitato permanente per la verifica dei livelli essenziali di assistenza, reputandolo fondato su “ragioni in tutto pretestuose, riferite all’asserito mancato raggiungimento di due soli parametri riferibili ai posti letto nelle residenze sanitarie assistenziali (RSA) e agli screening oncologici”. Più precisamente, si impugnava il comunicato stampa del 5/8/2025 n. 34, mediante il quale è stato reso pubblico che, pur avendo la Regione conseguito e mantenuto l’equilibrio di bilancio, poiché “l’uscita dal Piano di Rientro richiede anche la piena garanzia dell’erogazione dei Livelli Essenziali di Assistenza (LEA)”, “è stato rilevato il raggiungimento di alcuni obiettivi legati alla rete delle cure palliative, alla rete dei punti nascita e a quella senologica ma il mancato raggiungimento delle soglie minime per screening mammografico e colon-retto così come un ritardo grave nella copertura della rete residenziale anziani, che mantiene la Campania ultima in Italia su questo indicatore”. Dunque, la ricorrente lamentava: I) la violazione della disciplina primaria e secondaria in materia di regime di Piano di rientro e di LEA; II) l’eccesso di potere per decisione illogica e irragionevole, travisamento ed erronea valutazione dei fatti, ingiustizia e contraddittorietà manifesta e sviamento; III) la violazione dei principi costituzionali di cui agli artt. 3, 97 e 120 della Costituzione.

Le parti resistenti eccepiscono l’impugnabilità del provvedimento e l’assenza di un interesse concreto e attuale, conseguendone per entrambi gli aspetti l’inammissibilità del ricorso. Sotto il primo profilo, si affermava che il comunicato stampa gravato non ha valenza provvedimentale ma un valore meramente informativo (“al solo scopo di effettuare alcune precisazioni rispetto alle dichiarazioni rilasciate pubblicamente dal Presidente della Regione Campania”: pag. 3 della memoria depositata il 3/10/2025). Sotto il secondo profilo si riteneva che la permanenza nel Piano di rientro è per essa maggiormente giovevole, consentendo l’accesso al maggior finanziamento statale (c.d. quota premiale di cui all’art. 2, co. 68, lett. c), della legge n. 191/2009).

Il TAR accoglie il ricorso, rigettando le eccezioni sollevate dalle parti resistenti. In primo luogo, si afferma che “l’atto gravato (denominato comunicato stampa) assume la natura di provvedimento avverso il quale è ammissibile il ricorso giurisdizionale. Sono infatti riscontrabili “gli elementi essenziali del provvedimento amministrativo soggetto, oggetto, contenuto dispositivo e ragioni su cui si fonda)”. Si ravvisa infatti “- la provenienza dal Ministero della Salute e il suo oggetto, la cui determinabilità è costituita, secondo un’efficace affermazione della giurisprudenza, dalla possibilità “di identificare con sufficiente certezza la porzione di realtà giuridica e materiale su cui l'atto è destinato ad incidere” (Cons. Stato - sez. III, 30/4/2019 n. 2802); - il contenuto dispositivo (diniego all’uscita dal Piano di rientro) e le sottese ragioni”.

Inoltre, il Collegio considera irrilevante la successiva verbalizzazione non assurgendo a elemento costitutivo del provvedimento. Secondo giurisprudenza costante, “la verbalizzazione si inquadra pur sempre tra i mezzi di mera documentazione dell’attività collegiale”, per cui l’azione amministrativa, “nelle more della formalizzazione del verbale, può essere rappresentata a mezzo di altri atti a rilevanza esterna (Cons. Stato - sez. IV, 18/7/2018 n. 4373)”. Secondo tale orientamento, “gli atti adottati dagli organi collegiali “vengono a giuridica esistenza e si perfezionano (validità) con un’esternazione che avviene attraverso il ricorso a forme diverse dalla scritta (es., modalità di votazione e proclamazione del risultato della medesima). Ciò che si traduce per iscritto (deliberazione) è la documentazione di un atto amministrativo già valido, la cui forma di esternazione non è rappresentata dallo scritto in cui esso si conserva, che ne rappresenta, appunto, la documentazione”; “il difetto di verbalizzazione non comporta l’inesistenza dell’atto amministrativo, dato che la determinazione volitiva dell’organo è ben distinta dalla sua proiezione formale”.

Sul piano dell’interesse ad agire della Regione Campania, per il TAR “a fronte del minimale vantaggio che, permanendo nel Piano di rientro, consente l’accesso al fondo statale premiale, è di gran lunga maggiore l’interesse della Regione al recupero della propria autonomia politica in materia sanitaria, sottraendosi ai vincoli della perdurante soggezione alla procedura per le Regioni con bilancio sanitario in deficit, comprendente il divieto, di cui all’art. 1, co. 174, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, “di effettuare "spese nonobbligatorie", vale a dire spese relative a interventi diversi da quelli individuati dal medesimo piano di rientro (e dai successivi programmi operativi)” (C. Cost. n. 201 del 2024)”.

In ordine all’esame delle censure presentate da parte ricorrente, il Collegio ritiene fondati i motivi di ricorso della Regione Campania. Secondo il TAR, “il Ministero non avrebbe potuto esprimere parere negativo, dal momento che l’Ente ha raggiunto la soglia minima di garanzia dei LEA per ciascuno dei macro-livelli (62 – 72 – 72)”. Soglia, questa, definita dal D.M. 12 marzo 2019 che detta le norme del “Nuovo sistema di garanzia per il monitoraggio dell'assistenza Sanitaria”, configurandolo “come un sistema descrittivo, di valutazione, di monitoraggio e di verifica dell'attività sanitaria erogata da soggetti pubblici e privati accreditati di tutte le regioni, comprese le regioni a statuto speciale, e le Province autonome di Trento e Bolzano (art. 1, co. 1), con la “finalità prioritaria di mettere in relazione i livelli essenziali di assistenza, effettivamente assicurati dalle suddette amministrazioni nei rispettivi territori, con le dimensioni da monitorare quali: i. efficienza ed appropriatezza organizzativa; ii. efficacia ed appropriatezza clinica; iii. sicurezza delle cure (art. 1, co. 2)”.

Il giudice amministrativo annulla dunque il diniego del Ministero della Salute espresso nella seduta congiunta del 4 agosto 2025 del Tavolo per la verifica degli adempimenti regionali con il Comitato permanente per la verifica dei LEA, in quanto posto in violazione dell’autovincolo disciplinato dal D.M. 12 marzo 2019. Tale autovincolo rappresenta infatti un limite alla discrezionalità amministrativa del Ministero che non può essere disatteso. Su quest’ultimo punto, il Collegio ricorda che “quando l’Amministrazione, nell’esercizio del proprio potere discrezionale di autovincolarsi, stabilisce le regole poste a presidio del futuro espletamento di una determinata potestà, la stessa è tenuta all’osservanza di quelle prescrizioni, con la duplice conseguenza che le è impedita la loro disapplicazione e che la violazione di quelle determina l’illegittimità delle relative determinazioni” (ex multis Cons. Stato, sez. V, 17/07/2017, n. 3502)”. Di conseguenza, in ottemperanza alla decisione, si demanda all’amministrazione competente il completamento e alla formalizzazione del percorso di fuoriuscita della Regione Campania dal piano di rientro dal disavanzo sanitario.