The attribution of national citizenship by Member States and its impact on EU values

Abstract [En]: This article examines the attribution of national citizenship by Member States. Its core focus is Malta’s citizenship-by-investment scheme, which was declared illegal by the CJEU in the ruling in case C-181/23 Commission v Malta. This case shows that EU law imposes substantive obligations on Member States on citizenship attribution. The conclusion of the Court which is based, amongst other grounds, on solidarity as an EU value, is criticised for a number of reasons; it is also claimed that citizenship attribution is subject to obligations under the Common Foreign and Security Policy. A brief contrast is drawn with Hungary’s extension of nationality to ethnic kin abroad, which raises concerns regarding its democratic ethos but falls outside EU competence because it does not create new EU citizens. The article argues that both cases raise concerns for respect of EU values. Yet, while the Maltese legislation comes within the scope of EU law, making citizen attribution subject to the jurisdiction of the Court of Justice, the Hungarian legislation does not. Nonetheless, in the latter case citizenship attribution may affect the value of democracy, thus pushing the outer boundaries of what the Union should tolerate from its Member States. It cannot be excluded that the ruling Commission v Malta may constitute an important precedent for the Court of Justice to consider the Hungarian measures incompatible with EU values of art. 2 TEU, should the Court of Justice have the opportunity to rule on this issue in future direct or indirect actions.

Titolo: L’attribuzione della cittadinanza da parte di Stati membri e l’impatto sui valori dell’UE

Abstract [It]: Il presente articolo esamina l’attribuzione della cittadinanza nazionale da parte degli Stati membri. L’analisi si concentra principalmente sul regime maltese di cittadinanza sulla base di investimento, dichiarato illegale dalla Corte di giustizia nella sentenza C-181/23, Commissione contro Malta. Tale decisione mostra che il diritto dell’Unione impone obblighi sostanziali agli Stati membri in materia di attribuzione della cittadinanza. La conclusione della Corte, fondata tra l’altro sul valore della solidarietà, è criticata per diversi motivi; si sostiene inoltre che l’attribuzione della cittadinanza sia soggetta anche agli obblighi derivanti dalla politica estera e di sicurezza comune. Il contributo presenta un breve confronto con l’estensione della cittadinanza da parte dell’Ungheria a connazionali all’estero, pratica che solleva preoccupazioni in termini di ethos democratico ma che resta al di fuori della competenza dell’Unione poiché non crea nuovi cittadini dell’UE. L’articolo sostiene che entrambi i casi sollevano interrogativi riguardo al rispetto dei valori dell’UE. Tuttavia, mentre la legislazione maltese rientra nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione, rendendo l’attribuzione della cittadinanza soggetta alla giurisdizione della Corte di giustizia, questo non è il caso per quella ungherese. Ciononostante, in quest’ultima situazione l’attribuzione della cittadinanza può incidere sul valore della democrazia, spingendo al limite ciò che l’Unione dovrebbe tollerare dai propri Stati membri. Non è escluso che la pronuncia nella causa contro Malta possa costituire un precedente importante per la Corte di Giustizia per considerare le misure ungheresi come incompatibili con i valori di cui all’art. 2 TUE, qualora il giudice dell'Unione si dovesse trovare a decidere di tale questione per effetto di futuri ricorsi diretti o indiretti.

Keywords: EU citizenship; attribution of Member State’s nationality; EU values; citizenship by investment

Parole chiave: cittadinanza UE; attribuzione della cittadinanza di uno Stato membro; Valori dell’UE; cittadinanza sulla base di investimento

Sommario: 1. Introduction. 2. Citizenship, democracy, and national identity. 3. The legality of the ‘golden passport’ programmes and the ruling in Commission v Malta. 3.1. The legal background and the Opinion by Advocate General Collins. 3.2. The Ruling of the Court of Justice in Commission v Malta: The Commodification of European Citizenship Is Incompatible with EU primary Law. 3.3. A ruling that tackles the phenomenon of the abuse of European citizenship… without there being a prohibition against such abuse in the EU Treaties. 3.4. Does Malta’s CBI programme violate EU values? The ambiguous contours of invoking the principle of solidarity. 3.5. The violation of the principles of mutual trust and sincere cooperation is not, in itself, sufficient to render Malta’s CBI programme unlawful. 3.6. The Granting of Citizenship and the Constraints Imposed by the CFSP in Relation to the Exercise of This National Prerogative. 3.7. Unresolved issues on citizenship attribution and future Treaty amendments 4. When citizenship attribution is not subject to conditions under EU law: the redrawing of constituencies in Hungary. 5. Conclusion.