TAR MARCHE, Sentenza n. 617/2026, Società concessionaria di servizio pubblico e istanze massive

Pres. C. Anastasio – Est. T. Capitanio

Comune di Porto Recanati, rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe Gratteri e Francesco Barchielli c. C.P.M. Gestioni Termiche S.p.A., rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Filippini e Giulia Stronati

Accesso documentale – legittimazione passiva – istanze massive e istanze generiche

Il Comune ha richiesto l’accesso a documenti relativi alle fatture di acquisto dei combustibili nel periodo 2021-2025 nei confronti di una società affidataria di una concessione, in regime di project financing, dei lavori di adeguamento normativo, messa in sicurezza, ammodernamento impiantistico e riqualificazione energetica e gestione degli impianti termici di proprietà municipale.

Per quanto concerne la legittimazione passiva della società, per giurisprudenza consolidata il diritto di accesso si può esercitare nei confronti dei gestori di servizi pubblici con riguardo a tutti gli atti comunque afferenti alla gestione del servizio, mentre ne sono esclusi quelli relativi ad altre attività.

Rispetto alla asserita natura massiva della richiesta, va osservato che un’istanza di accesso può definirsi tale quando riguarda una mole di documenti abnorme rispetto alle finalità perseguite dal richiedente, e non invece quando, pur concernendo una quantità di atti notevole, la richiesta è giustificata dall’intento che il richiedente intende perseguire. Nella specie il Comune ha spiegato in modo chiaro che la problematica relativa alla possibile modifica dell’equilibrio contrattuale è sorta nel 2022, in conseguenza dell’enorme aumento dei costi dell’energia provocato dalla guerra russo-ucraina e che per verificare se tale ipotesi fosse o meno fondata è necessario esaminare i dati relativi ai consumi di combustibili negli edifici comunali oggetto della concessione a far tempo dal 2021.

Per quanto concerne l’asserita inutilità della documentazione rispetto alle finalità perseguite dal Comune, si osserva che se il giudice dell’accesso non è tenuto ad indagare quale sia l’utilizzo che il richiedente intende fare della documentazione richiesta, il soggetto passivo può però eccepire la carenza di interesse giuridicamente tutelato in capo al richiedente. In tal caso, il giudice può ritenere fondata l’eccezione, ma solo se si tratta di questione emergente ictu oculi dagli atti e la cui delibazione non presupponga una pronuncia che riguarda la res controversa sottostante. Nella specie, in disparte la complessità tecnica delle questioni sollevate dalla difesa di C.P.M., la corretta interpretazione e applicazione della formula prevista dal capitolato per la determinazione del canone concessorio potrebbe essere oggetto di un futuro giudizio laddove le parti, all’esito della verifica che il Comune intende svolgere dopo aver esaminato le fatture oggetto dell’istanza di accesso, non fossero d’accordo sull’esistenza dei presupposti per una revisione degli accordi contrattuali. Ciò consente di rigettare l’eccezione di genericità dell’istanza di accesso, posto che il Comune ha esposto le ragioni sottese alla domanda di ostensione e in questo giudizio non ci deve occupare della vicenda sottostante.

Per le ragioni esposte, il ricorso è stato accolto, con conseguente ordine di rilasciare la documentazione richiesta, oscurando i dati relativi ai prezzi di acquisto.

M. Filice

TAR MARCHE, sez. I, 2 maggio 2026, n.  617

Sul diritto di accesso del concedente pubblico agli atti del concessionario di pubblico servizio in regime di project financing

Pres. C. Anastasi – Est. T. Capitanio – Comune di Porto Recanati (Avv.ti G. Gratteri e F. Barchielli) c. C.P.M. Gestioni Termiche S.p.A. (Avv.ti A. Filippini e G. Stronati) – (accoglie nei sensi di cui in motivazione).

Accesso documentale – concessionario di pubblico servizio – project financing – ente concedente – interesse difensivo – legittimazione passiva – istanza massiva – diniego per silenzio – riequilibrio del Piano Economico Finanziario – segreto commerciale – oscuramento parziale – accoglimento parziale.

Il diritto di accesso ai documenti amministrativi di cui agli artt. 22 e ss. L. n. 241/1990 è esercitabile nei confronti del gestore di un pubblico servizio in regime di concessione (nella specie: project financing per la gestione degli impianti termici comunali) con riguardo a tutti gli atti comunque afferenti la gestione del servizio. L’ente concedente è titolare di un interesse diretto, concreto e attuale a conoscere i dati relativi ai consumi effettivi di combustibile quando tale conoscenza sia funzionale alla verifica dei presupposti per il riequilibrio del Piano Economico Finanziario della concessione, stante la correlazione strutturale tra i consumi stimati nel PEF e la determinazione del canone.

 Un'istanza di accesso non è “massiva” per il solo fatto di riguardare una pluralità di documenti relativa a un arco pluriennale, qualora essa sia giustificata dalla necessità concreta che il richiedente intende soddisfare. Il giudice dell’accesso non è tenuto ad indagare quale utilizzo il richiedente intenda fare della documentazione, né è chiamato a pronunciarsi sulla fondatezza della pretesa sostanziale sottostante, salvo che si tratti di questione “liquida” rilevabile ictu oculi e non implicante una pronuncia sulla res controversa. Le esigenze commerciali del concessionario (sensibilità dei prezzi di acquisto del combustibile) possono essere tutelate mediante oscuramento parziale di tale specifico dato nelle copie rilasciate, senza per questo impedire l’accesso alla restante documentazione.

Il Comune di Porto Recanati, titolare di una concessione in regime di project financing per la gestione degli impianti termici comunali (contratto del 2020, durata 18 anni), aveva richiesto alla concessionaria C.P.M. Gestioni Termiche S.p.A. copia delle fatture di acquisto del combustibile per il periodo 2021-2025, al fine di verificare i presupposti per procedere al riequilibrio del Piano Economico Finanziario alla luce del significativo aumento dei costi energetici determinato dalla pandemia e dal conflitto russo-ucraino. C.P.M. non aveva dato riscontro all'istanza nel termine di legge, determinando la formazione del silenzio-rigetto ex art. 25, comma 4, L. n. 241/1990.

Il TAR Marche accoglie il ricorso, affrontando e risolvendo le plurime eccezioni sollevate dalla concessionaria. Sul piano della legittimazione passiva, il Tribunale ha confermato, in linea con il consolidato orientamento giurisprudenziale, che il diritto di accesso è esercitabile nei confronti dei gestori di servizi pubblici con riferimento a tutti gli atti afferenti la gestione del servizio, senza che sia necessario sollevare alcuna specifica eccezione su tale profilo.

Quanto all’eccezione di “massività” dell'istanza, il Collegio precisa che un’istanza non può qualificarsi come tale per il solo fatto di investire una mole notevole di documenti, occorrendo verificare se tale quantità sia o meno proporzionata alla finalità concretamente perseguita dal richiedente. Nel caso di specie, la necessità di esaminare i dati sui consumi effettivi di combustibile a partire dal 2021 – ossia dall'insorgere della problematica relativa al possibile squilibrio del PEF – è stata ritenuta congruente con l'obiettivo dichiarato.

Sull’eccezione di inutilità della documentazione rispetto alle finalità dichiarate, il Tribunale ribadisce che il giudice dell'accesso non è tenuto a pronunciarsi sulla fondatezza della pretesa sostanziale sottostante, potendo rigettare il ricorso solo ove si tratti di questione “liquida” non implicante una pronuncia sulla res controversa. Nella specie, la complessità tecnica delle questioni attinenti all’interpretazione della formula contrattuale per la determinazione del canone rende l’eccezione non liquida, con la conseguenza che la corretta risoluzione della controversia contrattuale è rimessa a un eventuale futuro giudizio. L'accesso è dunque accolto, con facoltà per C.P.M. di oscurare nelle copie delle fatture il solo dato relativo al prezzo di acquisto del combustibile, in quanto tale informazione non è necessaria per le finalità sottese all'istanza.

B. Gargari