Corte Costituzionale, Sentenza n. 114/2025, in tema di sanità pubblica, approvazione dei piani dei fabbisogni triennali per il SSR, predisposti dalle regioni con decreto del Ministro della salute di concerto con il Ministro dell’economia

Sentenza 11 giugno - 21 luglio 2025, n. 114 in G.U. 1^ serie speciale, n. 30 del 23 luglio 2025

Disciplina statale di coordinamento finanziario intesa a garantire la congruità finanziaria del superamento del tetto di spesa per l'assunzione di personale sanitario regionale: profili di illegittimità costituzionale per ritenuto carattere di dettaglio della stessa.

1. Con la sentenza n. 114 del 2025, la Corte ha risolto tre diverse questioni di costituzionalità riguardanti l’art. 5, commi 1 e 2, del d.l. n. 73/2024[1], conv., con mod., con l n. 107 del 2024, sollevate dalla Regione Campania, in relazione agli artt. 32, 117, co. terzo e quarto, 118 e 119 della Costituzione.

2. Incostituzionale è stato ritenuto l’art. 5, comma 2, secondo periodo, del citato d.l. n. 73.

La prima decisione (nell’ordine del dispositivo) dichiara, dunque, l’illegittimità della norma che accentrava a livello governativo l’approvazione “ai fini del riscontro di congruità finanziaria” dei fabbisogni triennali SSN approvati dalle Regioni (art. 5, comma 2, secondo periodo, del decreto-legge 7 giugno 2024, n. 73, come convertito).

Dall’analisi della norma censurata sembra che la finalità della norma censurata si risolva esclusivamente nel controllo dei costi (e cioè, “la congruità finanziaria” dell’incremento sino al 5 per cento, richiesto dalla regione, del fondo sanitario regionale rispetto all'esercizio precedente predetto, aggiuntivo del previsto incremento del predetto fondo del 10 per cento del fondo sanitario regionale rispetto all'esercizio precedente).

La Corte costituzionale ha invece inteso la norma citata nel senso di un’attribuzione allo Stato, attraverso l’approvazione del piano triennale di fabbisogno del personale sanitario regionale, di un compito che può essere affidato solo alle regioni, così vulnerando l’autonomia programmatoria e gestionale delle regioni medesime, con violazione sia della competenza legislativa residuale in materia di organizzazione regionale di cui all’art. 117, quarto comma, Cost., sia della competenza legislativa concorrente in materia di tutela della salute di cui all’art. 117, terzo comma, Cost.

Trattandosi di comparti particolarmente onerosi, si può affermare che la Corte, nel dichiarare l’illegittimità della norma, non abbia centrato la ratio della disposizione, che si sostanzia nell’esigenza del controllo della finanza pubblica - messo invece chiaramente a fuoco dall’avvocatura nelle proprie controdeduzioni (punto 3.1. del fatto) - ed in particolare dell’evoluzione della spesa, peraltro, variabile-chiave nell’ambito del nuovo Patto di stabilità e crescita.

L’effetto della sentenza, per questo verso, è pertanto che l’onere di tali fabbisogni triennali, per la percentuale di incremento indicata, non è, ora, più sottoposto a controllo di chi ha la responsabilità del monitoraggio del Piano strutturale di bilancio sottoscritto ad ottobre 2024 per sette anni, ossia il Governo.

3. La seconda decisione (sempre nell’ordine del dispositivo) dichiara l’illegittimità della norma che subordina l’incremento del 5 per cento della spesa di personale sempre del comparto SSN alla verifica della congruità delle misure compensative della maggiore spesa di personale, ad opera del Governo (art. 5, comma 1, secondo periodo, del d.l. n. 73 del 2024, come convertito).

Secondo la Corte, con la disposizione impugnata, nel prevedere l’autorizzazione con decreto ministeriale, di intesa con la Conferenza Stato-regioni, per poter incrementare i valori della spesa per il personale delle aziende e degli enti del SSN delle regioni e nel subordinare detta autorizzazione alla verifica della congruità delle misure compensative della maggiore spesa, si incide nel merito delle singole scelte regionali con conseguente invasione della competenza della Regione in ambiti a essa riservati, e si risolvendosi, pertanto, in un accentramento di funzioni contrario ai principi di autonomia sanciti dagli artt. 5 e 119 Cost.

Circa gli effetti della sentenza, anche per questo secondo verso valgono le medesime conclusioni per il primo motivo, ossia l’esito della declaratoria di illegittimità costituzionale in termini, ora, di assenza di un monitoraggio e controllo della spesa per il personale del SSN, ribadendo – la Corte - in coerenza con la propria giurisprudenza, al punto 8 del diritto, la non lesività dell’autonomia regionale ad opera di norma dello Stato che preveda un limite complessivo di spesa, ipotesi, nella specie ritenuta non sussistente, in quanto, secondo la lettura che la Corte ha dato alla norma, la disposizione denunciata introdurrebbe una norma di dettaglio, così esorbitando dalla connotazione tipica del principio di coordinamento finanziario riservato al legislatore dello Stato.

4. Circa la terza decisione, la Corte ha ritenuto invece legittima la vigente metodologia accentrata a livello di Governo per la definizione del fabbisogno di personale degli enti del SSN (art. 5, comma 2, primo periodo, del d.l. n. 73 del 2024, come convertito, in combinato disposto con l’art. 5, comma 1, primo periodo, non toccato dell’intervento demolitorio della pronuncia). Dal punto 7 del diritto, tenuto conto delle ragioni poste a fondamento dei due accoglimenti, non si evince, in modo chiaro, il motivo per cui l’accentramento delle metodologie per la determinazione del fabbisogno relativo alla spesa del personale del SSN – che, anche in questo caso, produce effetti sull’organizzazione del SSR ma solo in via indiretta per la minore disponibilità di risorse – non leda, anche in questo caso, l’autonomia delle Regioni; tanto ciò in considerazione della (sostanzialmente identica) ratio decidendi sottesa alla definizione delle prime due questioni.

Questo anche perché la complessiva disciplina di cui all’art. 5, oggetto di scrutinio, sembra solo impropriamente scindibile, in quanto risulta sorretta dall’unitaria esigenza (dichiarata nella sentenza) di definire, “oltre agli standard organizzativi, il cosiddetto “metabolismo minimo”, ossia il fabbisogno di funzionamento che rappresenta la dotazione di personale necessaria a garantire la possibilità di “rendere disponibile” il servizio, così come previsto nella programmazione regionale, e un “criterio di massima”, in relazione all’attività programmatoria dei servizi”.

5. Ciò che si rileva, comunque, è che la Corte, in sintesi, nell’accogliere due motivi di ricorsi su tre, da un lato giudica la verifica della congruità dei costi tale da ledere l’autonomia regionale (il che non accade però per una metodologia unitaria per i fabbisogni delle spese di personale), ma dall’altro crea una situazione normativa in qualche modo priva di un equilibrio, sotto il profilo dei controlli della congruità finanziaria degli incrementi previsti dalla norma non irragionevolmente sottoposti alla condizione sospensiva di un controllo mirato.

In sostanza, l’espunzione del meccanismo autorizzatorio – peraltro, non unilaterale, ma sempre subordinato al modulo procedimentale della leale collaborazione - ad opera della sentenza della Corte non pare in linea con l’obiettivo del coordinamento finanziario in materia di spesa sanitaria, ora non più affidato all’autorizzazione governativa (ora espunta) per i due rilevanti profili della determinazione dei fabbisogni triennali e della compensazione delle spese del personale eccedenti il tetto.

La Corte in definitiva non si avvede che la disciplina de qua, contenuta nell’art. 5 del decreto-legge nella sua unitarietà (intesa a garantire la congruità finanziaria della determinazione dei fabbisogni triennali e superamento del tetto di spesa per l'assunzione di personale sanitario) è ispirata sì all’obiettivo del potenziamento dell’erogazioni dei servizi sanitari, ma con il necessario contemperamento inteso ad evitare un allentamento del controllo, garantito (prima dell’intervento della Corte) da un modulo procedimentale, bilanciato, di tipo autorizzatorio ma partecipato, di tale rilevante comparto di spesa, il che conferiva a detta normativa un’impronta logicamente unitaria.

Con il che appare evidente come sarebbero state da evocare le due prime norme di chiusura dell’ordinamento in ordine alla congruità dell’andamento della finanza pubblica rispetto agli impegni assunti, ossia l’art. 97, primo comma, e 117, primo comma, Cost., cui sono finalizzati tanto l’armonizzazione dei bilanci pubblici quanto il coordinamento della finanza pubblica di cui all’art. 117, rispettivamente, secondo e terzo comma, Cost.