TAR TOSCANA, Sentenza n. 244/2026, La selezione delle strutture private accreditate tra fabbisogno sanitario, programmazione territoriale, determinazione dei volumi di attività e sospensione delle procedure comparative

La selezione delle strutture private accreditate tra fabbisogno sanitario, programmazione territoriale, determinazione dei volumi di attività e sospensione delle procedure comparative

T.A.R. Toscana, Sez. II, 30 gennaio 2026 n. 244

Pres. Cacciari – Est. Faviere – C.D.L. S.r.l. (avv.ti F. Gesess e E. W. Watson Cheynec) c. Azienda Usl Toscana Nord Ovest (avv.ti S. Spizzamiglio, M. Orlandini e L. Ceie) e altri

Accreditamento istituzionale – Autorizzazione sanitaria – Fabbisogno – Programmazione sanitaria – Volumi minimi – Accordi contrattuali – Art. 8-quinquies d.lgs. n. 502/1992 – D.m. 19 dicembre 2022.

Strutture private accreditate – Procedure comparative – Programmazione territoriale – Determinazione dei volumi di attività – Budget sanitari – Regime transitorio – Sospensione delle procedure di selezione ex art. 8-quinquies, comma 1-bis, d.lgs. n. 502/1992 – Tempus regit actum.

La controversia inerisce alla procedura indetta dall'Azienda USL Toscana Nord Ovest per l'individuazione delle strutture private accreditate con cui stipulare, per l'anno 2025, gli accordi contrattuali previsti dall'art. 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992, aventi ad oggetto l'erogazione di prestazioni specialistiche ambulatoriali e di diagnostica per immagini. L'avviso pubblico metteva a disposizione un volume di attività complessivo (facendo, peraltro, salvi volumi di attività incrementali e/o forniture straordinarie in caso di necessità), con individuazione delle tipologie di prestazioni richieste, del nomenclatore tariffario applicabile, dei criteri qualitativi di selezione e del sistema di attribuzione dei punteggi, senza tuttavia predeterminare i quantitativi e i budget sezionati per ciascuna tipologia di prestazione. Infatti, la determinazione dei volumi di attività veniva rinviata all’esito della manifestazione di interesse in funzione della programmazione e del fabbisogno concretamente rilevato.

Nondimeno, proprio questa scelta costituiva oggetto di censura da parte della società ricorrente, secondo la quale l'assenza di una preventiva indicazione del numero delle prestazioni acquistabili, dei budget attribuibili e dei quantitativi riferiti alle singole tipologie di prestazioni e alle diverse zone territoriali avrebbe reso la procedura indeterminata e contraria ai principi di trasparenza, parità di trattamento e concorrenza, consentendo all'amministrazione di determinare solo dopo la formazione delle graduatorie i volumi di attività e le risorse da assegnare.

Il T.A.R. respinge la tesi della società ricorrente facendo leva sull'interpretazione dell'art. 3 del d.m. 19 dicembre 2022 e su una complessiva ricostruzione del sistema.

Per cominciare, la pronuncia rileva che il cennato decreto prevede che gli avvisi di selezione valorizzino, tra i criteri di scelta, la qualità e i "volumi minimi" delle prestazioni. Secondo il Collegio, tale previsione non può essere letta nel senso di imporre la preventiva individuazione di quantitativi minimi di prestazioni garantiti alle strutture private, poiché una simile interpretazione si porrebbe in contrasto con il sistema delineato dagli artt. 8-ter, 8-quater e 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992, fondato sul principio della programmazione sanitaria e del governo del fabbisogno.

Sul punto, la sentenza ricostruisce il procedimento che conduce alla contrattualizzazione delle strutture private, evidenziando come autorizzazione all'esercizio, accreditamento istituzionale e stipulazione degli accordi contrattuali costituiscano fasi autonome, ciascuna correlata ad una diversa nozione di fabbisogno. Nell'autorizzazione rileva il fabbisogno complessivo del territorio, anche nell’ottica di assicurare una corretta distribuzione geografica delle strutture; nell'accreditamento assume invece rilievo il fabbisogno assistenziale programmato dalla Regione ai fini dell'erogazione dei livelli essenziali di assistenza; mentre è soltanto nella fase della contrattualizzazione che vengono individuati i volumi massimi delle prestazioni e i relativi tetti di spesa.

Tanto premesso, il T.A.R. sottolinea come i "volumi minimi" richiamati dal decreto ministeriale svolgano una funzione esclusivamente selettiva, concorrendo, insieme alla qualità delle prestazioni, all'individuazione delle migliori offerte, senza attribuire agli operatori un diritto ad ottenere quantitativi garantiti di attività. Per tale ragione, la mancata indicazione preventiva dei volumi riferiti alle singole prestazioni non incide sulla legittimità della procedura, posto che, nel caso concreto, l'avviso metteva comunque a disposizione degli operatori gli elementi essenziali necessari alla formulazione dell'offerta. Peraltro, l'eventuale indicazione preventiva dei quantitativi avrebbe avuto carattere meramente presuntivo e non impegnativo per l'amministrazione, non trattandosi di prestazioni garantite ai futuri contraenti.

La sentenza ulteriormente evidenzia come la concreta individuazione dei volumi di attività sia espressione del merito amministrativo e debba poter essere calibrata alla luce delle risultanze della selezione, delle caratteristiche qualitative delle strutture risultate idonee, della loro distribuzione territoriale e del fabbisogno concretamente emergente. La circostanza che tale determinazione intervenga successivamente alla presentazione delle offerte non integra, pertanto, alcuna violazione dei principi di trasparenza o di parità di trattamento, in quanto i quantitativi prestazionali non costituiscono elementi essenziali dell'offerta né rappresentano prestazioni garantite agli operatori selezionati.

Particolarmente significativa è, inoltre, la valorizzazione della programmazione sanitaria territoriale ai fini della distribuzione delle risorse. Il T.A.R. afferma espressamente che il fabbisogno non può essere determinato secondo criteri astratti, uniformi o rigidamente ancorati alla spesa storica, ma deve essere rilevato tenendo conto delle specificità dei singoli ambiti territoriali, della diversa domanda assistenziale e della capacità del servizio pubblico di soddisfarla. In tale prospettiva, il ricorso al privato accreditato conserva natura propriamente sussidiaria, intervenendo esclusivamente per colmare le carenze dell'offerta pubblica e garantire uniformità nell'accesso alle prestazioni sanitarie. La distribuzione uniforme dei budget o la loro ripartizione secondo criteri esclusivamente storici rischierebbe invece di cristallizzare assetti non più corrispondenti ai bisogni effettivi della popolazione, mentre una programmazione dinamica consente di orientare le risorse verso i territori nei quali il fabbisogno risulti concretamente maggiore, in coerenza con i principi di buon andamento e di effettività del diritto alla salute.

La sentenza, infine, ricostruisce il campo applicativo del regime transitorio introdotto dall'art. 36 della l. n. 193/2024, con riferimento alla successiva assegnazione di risorse aggiuntive destinate all'abbattimento delle liste di attesa.

La società ricorrente censurava, a rigurado, la deliberazione con cui l’amministrazione resistente, pur confermando gli esiti della procedura selettiva già conclusa, aveva distribuito i budget integrativi secondo il criterio dei budget storici, anziché applicando le percentuali di riparto derivanti dalla graduatoria formata all'esito della manifestazione di interesse, come previsto dall'avviso pubblico iniziale. Secondo la prospettazione attorea, la sopravvenuta sospensione delle procedure comparative di cui all'art. 8-quinquies, co. 1-bis, d.lgs. n. 502/1992 non avrebbe potuto giustificare la disapplicazione delle regole fissate dalla lex specialis.

Il T.A.R. respinge la censura ricostruendo la portata della normativa sopravvenuta. L'art. 36 della l. n. 193/2024 ha infatti disposto, in via temporanea, la sospensione dell'efficacia delle disposizioni che impongono il ricorso alle procedure comparative previste dagli artt. 8-quater, comma 7, e 8-quinquies, comma 1-bis, d.lgs. n. 502/1992, nonché del d.m. 19 dicembre 2022, nelle more della revisione complessiva della disciplina dell'accreditamento istituzionale. Secondo il Collegio, tale sospensione incide sulla disciplina generale delle future procedure, senza interferire con quelle già avviate, alle quali continua ad applicarsi il principio del tempus regit actum. Richiamando il consolidato orientamento giurisprudenziale formatosi in materia di gare pubbliche, la sentenza ribadisce che lo ius superveniens non modifica le regole delle procedure già indette, dovendosi salvaguardare l'affidamento dei partecipanti e la stabilità dell'intera sequenza procedimentale disciplinata dalla lex specialis.

Muovendo da tali premesse, il T.A.R. osserva che l'Azienda sanitaria aveva correttamente portato a termine la procedura selettiva già iniziata, mantenendone fermi gli esiti. Invero, la deliberazione impugnata aveva confermato gli esiti della procedura selettiva e gli accordi contrattuali già conclusi, disciplinando esclusivamente la successiva assegnazione di risorse aggiuntive destinate all'abbattimento delle liste di attesa. A tal fine, l'Azienda aveva adottato il criterio dei budget storici, in luogo di quello previsto dall'avviso pubblico, alla luce del mutato quadro normativo e dell'esigenza di evitare eccessive riduzioni dei finanziamenti storicamente riconosciuti ad alcune strutture.

Il T.A.R. ritiene decisiva la circostanza per cui l'assegnazione delle risorse aggiuntive costituisse l’esito di un procedimento autonomo e distinto rispetto a quello avviato con l'avviso pubblico iniziale e già concluso. Proprio tale autonomia procedimentale consentiva all'Azienda di applicare, per il nuovo riparto, il criterio della spesa storica, in luogo delle modalità di distribuzione previste dall’avviso iniziale, in ragione della sopravvenuta sospensione dell'obbligo di ricorrere alle procedure comparative.

A.P.

(Antonio Persico)