Tribunale, , Sentenza n. 156/2026, Accreditamento delle strutture sanitarie private, tempus regit actum e tutela della concorrenza: la sospensione legislativa delle procedure selettive non travolge le gare già indette

Accreditamento delle strutture sanitarie private, tempus regit actum e tutela della concorrenza: la sospensione legislativa delle procedure selettive non travolge le gare già indette

T.A.R. Toscana, sez. II, 23 gennaio 2026 n. 156

Pres. Cacciari – Est. Faviere – A.P. S.p.A. (avv.ti A. Rosi e M. Denicolò) c. Regione Toscana (avv.ti E. Mugnaini e A. Fazzi) e altri

Accreditamento sanitario – Accordi contrattuali – Art. 8-quinquies d.lgs. n. 502/1992 – Sospensione – Avviso pubblico – Disciplina sopravvenuta – Principio del tempus regit actum – Applicabilità – Sussiste.

Servizi sanitari – Servizi di interesse economico generale – Art. 106, par. 2, TFUE – Regole di concorrenza – Applicabilità – Sospensione della procedura – Esclusione.

L’Azienda USL Toscana Sud aveva pubblicato, ai sensi dell'art. 8-quinquies d.lgs. n. 502/1992, un avviso per la selezione delle strutture sanitarie private accreditate interessate alla sottoscrizione degli accordi contrattuali relativi al triennio 2025-2027 per l'erogazione di prestazioni di specialistica ambulatoriale. L'iniziativa si inseriva nel nuovo quadro normativo risultante dal d.m. 19 dicembre 2022, recepito dalla deliberazione di Giunta regionale n. 1150/2023, volto a superare il tradizionale criterio della "spesa storica" nella distribuzione delle risorse pubbliche, privilegiando invece il fabbisogno sanitario effettivo e la capacità delle strutture di soddisfare la domanda assistenziale.

La ricorrente, titolare di una struttura accreditata già convenzionata con l'Azienda sanitaria, all'esito della selezione otteneva un tetto di spesa inferiore rispetto agli anni precedenti. Ritenendo illegittimi tanto gli atti di indizione quanto quelli conclusivi della procedura, nonché gli atti regionali presupposti, la società proponeva ricorso dinanzi al T.A.R. Toscana chiedendone l'annullamento con conseguente declaratoria di inefficacia degli accordi contrattuali eventualmente stipulati nelle more del giudizio.

Tra le censure dedotte (tutte giudicate infondate dal T.A.R.), assume particolare rilievo quella concernente l'applicazione della sopravvenienza introdotta dall'art. 36 l. n. 193/2024, ai fini della procedura in questione. A riguardo, la società sosteneva che la novità normativa, nel sospendere fino al completamento del processo di revisione del sistema di accreditamento l'efficacia dell'art. 8-quinquies, co. 1-bis, d.lgs. n. 502/1992 e del d.m. 19 dicembre 2022, avrebbe fatto venire il presupposto normativo della procedura, così privando l'amministrazione del potere di concludere la selezione e di approvare la graduatoria e l'assegnazione dei tetti di spesa deliberata.

Il T.A.R. respinge integralmente questa impostazione, valorizzando il principio del tempus regit actum quale criterio regolatore dell'intera sequenza procedimentale. Richiamando un consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa, il Collegio ribadisce che le procedure selettive restano di regola disciplinate dalla normativa vigente al momento della loro indizione e che le sopravvenienze legislative non incidono normalmente sui procedimenti già avviati, salvo che il legislatore attribuisca loro espressa efficacia retroattiva o le riferisca specificamente alle procedure in corso (tramite legge-provvedimento). In mancanza di alcuna specifica in tal senso, la lex specialis recata dall'avviso pubblico, una volta emanata, vincola, tanto l'amministrazione quanto i partecipanti, sicché lo ius superveniens non può di per sé determinare un'alterazione delle regole della competizione, in contrasto con le esigenze di certezza del diritto, tutela dell'affidamento e buon andamento dell'azione amministrativa.

Venendo al caso di specie, il T.A.R. osserva che l'art. 36 l. n. 193/2024 si limita a sospendere, per il futuro, l'efficacia della disciplina che impone le procedure selettive, senza contenere alcuna disposizione transitoria idonea ad estendere tale sospensione alle procedure già bandite. La norma sopravvenuta, pertanto, non assume natura di legge-provvedimento né contiene alcun riferimento alla specifica procedura controversa, conseguendone che l'Azienda sanitaria non era tenuta né a sospendere né a rinnovare il procedimento già validamente instaurato, potendo legittimamente concluderlo secondo la disciplina vigente al momento della pubblicazione dell'avviso.

La pronuncia assume particolare interesse anche per l’inquadramento contestualmente condotto dei servizi sanitari e della disciplina dell'accreditamento sanitario. Il Collegio ribadisce, infatti, che l'esclusione dei servizi sanitari dall'ambito applicativo della direttiva 2006/123/CE (c.d. direttiva Bolkestein) non comporta la loro sottrazione ai principi di concorrenza sanciti dal Trattato sul funzionamento dell'Unione europea. Richiamando la giurisprudenza amministrativa e unionale, il Tribunale evidenzia che le strutture sanitarie private accreditate, pur concorrendo all'erogazione di un servizio pubblico essenziale, svolgono un'attività economicamente rilevante e rivestono la qualità di operatori economici, risultando pertanto assoggettate alle disposizioni in tema di libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi nonché, più in generale, ai principi di concorrenza desumibili dagli artt. 49, 56 e 106 TFUE.

In tale prospettiva, il Collegio ricostruisce i servizi sanitari accreditati quali servizi di interesse economico generale, sottolineando come l'art. 106, par. 2, TFUE non introduca un'esenzione generalizzata dalle regole concorrenziali, ma consenta esclusivamente deroghe nella misura strettamente necessaria ad assicurare l'adempimento della missione di interesse pubblico affidata agli operatori. Le esigenze di programmazione sanitaria, di contenimento della spesa pubblica e di tutela della salute possono certamente giustificare limitazioni all'accesso al mercato ovvero la scelta di non instaurare rapporti convenzionali con operatori privati; tuttavia, una volta che l'amministrazione decida di ricorrere al mercato mediante procedure comparative per l'affidamento di risorse pubbliche economicamente contendibili, tali procedure devono svolgersi nel rispetto dei principi di trasparenza, imparzialità e concorrenza propri dell'ordinamento unionale.

In definitiva, stante il necessario rispetto dei principi concorrenziali e non venendo in rilievo, nel caso di specie, esigenze imperative di segno contrario, la sopravvenuta sospensione legislativa del sistema evidenziale non è deve poter travolgere le procedure già validamente avviate, permanendo, anche nel settore sanitario, l'esigenza di garantire la stabilità delle regole delle procedure selettive avviate e la tutela dell'affidamento dei partecipanti alla procedura già indetta.

A.P.

(Antonio Persico)