Corte dei Conti – Sez. nazionale, Ordinanza n. 246 Sottrazione alla giurisdizione della Corte dei conti del contenzioso degli atti di ricognizione delle amministrazioni pubbliche operata annualmente dall’ISTAT

Ordinanza di rimessione Corte dei conti n. 246 del 2025 in G.U. n. 52 del 24 dicembre 2025

1. Con l’ordinanza di rimessione n. 246[1] del Registro ordinanze della Corte costituzionale, la Corte dei conti, a Sezioni riunite in sede giurisdizionale in speciale composizione, in senso analogo alle precedenti pronunce nn. 240, 241, 242 e 243[2], ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 23 -quater del decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137, inserito dalla legge di conversione 18 dicembre 2020, n. 176[3], in relazione agli articoli 3, 24, 81, 97, 103, 111, 113, 117.

2. La Corte dei conti ritiene che con la novella legislativa, escludendo la giurisdizione della Corte dei conti in relazione alla rilevanza eurounitaria degli atti di ricognizione delle amministrazioni pubbliche operata annualmente dall’ISTAT, verrebbero vulnerati (tra gli altri) gli artt. 81, sesto comma, e 97, primo comma, Cost.

Secondo la Corte rimettente, con la norma in questione, il legislatore interviene sul nucleo di attribuzioni attinenti alla perimetrazione delle amministrazioni pubbliche da cui derivano precisi obblighi di natura contabile, in primo luogo di concorrere alla determinazione dei saldi di finanza pubblica del conto economico consolidato delle amministrazioni pubbliche, ossia del computo dei saldi sulla base dei quali si sviluppano le relazioni finanziarie tra gli Stati membri dell’Unione europea e coperti costituzionalmente dal citato art. 97, primo comma, Cost.

Ma in tal modo – secondo la Corte rimettente - la sottrazione della giurisdizione contabile alla Corte dei conti delle controversie riguardanti l’ambito soggettivo e i principali effetti dell’inserimento nel citato elenco determina una recisione dell’unitaria materia contabile, in cui i collegamenti tra i profili di rilevanza interna e quelli di rilevanza sovranazionale, dai quali i primi sono condizionati, sono inscindibili.

L’adozione – sul piano interno - di regole di bilancio comuni, con conseguente assoggettamento degli enti inclusi nell’elenco ai vincoli di finanza pubblica, è infatti funzionale alla successiva aggregazione dei dati contabili riferibili agli stessi ai fini della formazione del conto economico consolidato dello Stato. Ed è proprio attraverso l’esame dei saldi emergenti da tale conto che può verificarsi il rispetto, o meno, dei parametri economici di matrice eurounitaria, assicurando in tal modo la stabilizzazione delle economie dei Paesi appartenenti all’area Euro, con l’obiettivo di evitare la verificazione di effetti di «spillover» e assicurare la massima efficienza sul territorio comunitario degli stabilizzatori fiscali.

3. Al riguardo, la Corte dei conti sottopone a critica l’opzione interpretativa seguita dalla Cassazione (Cass. n. 30220/2024), secondo la quale la sottrazione della giurisdizione contabile alla Corte dei conti delle controversie riguardanti l’ambito soggettivo e i principali effetti dell’inserimento nel citato elenco non determinerebbe un vuoto di tutela o il mancato rispetto dell’effetto utile della disciplina unionale, restando attribuita la giurisdizione, per ogni ulteriore ambito, al giudice amministrativo».

3.1. Sul punto, la Corte rimettente ritiene che l’intervento della Cassazione, incentrato sul riparto di giurisdizione operato dalla norma, lasci comunque aperta la questione di stretta costituzionalità proposta con l’ordinanza in rassegna.

Infatti, con riferimento all’esigenza di accertamento di un particolare status di un ente pubblico, mutevole nel tempo e ancorato a requisiti di natura economico-finanziaria, la Corte non si limita al mero vaglio di legittimità del procedimento valutativo (propria del giudice amministrativo), estendendo la cognizione alla verifica della sussistenza o insussistenza nel merito dei presupposti per l’attribuzione dello status di p.a. (e delle conseguenti situazioni giuridiche attive e passive) con valenza di accertamento costitutivo.

Sicché, proprio i particolari connotati del giudizio in esame costituirebbero il motivo legittimante l’attribuzione delle relative controversie alla giurisdizione esclusiva delle Sezioni riunite della Corte dei conti, ossia a un Collegio singolarmente qualificato, chiamato a una verifica non sulla legittimità generale, bensì piena e di merito, di accertamento della qualità di amministrazione pubblica in capo a una determinata unità istituzionale, sulla base della valorizzazione di specifici criteri di natura statistico-economica contenute nel SEC 2010 - onde accertare la qualità di produttore di beni e servizi destinabili o non destinabili alla vendita.

4. Al riguardo, per i profili di inquadramento delle questioni attinenti alla finanza pubblica si può osservare che il ricorso in via incidentale della Corte dei conti individui persuasivamente la logica sottostante al richiamato art. 97, primo comma, Cost., cui deve ritenersi ormai funzionale la riserva di cui all’art. 103 nel suo riferimento alla “contabilità pubblica”, da intendersi infatti in un’accezione attinente non solo alle modalità tecniche con cui si espletano le attività finanziarie poste in essere da parte degli enti pubblici, ma anche alla loro idoneità ad essere finalizzate al raggiungimento degli obiettivi di cui all’art. 97, primo comma, Cost. citato.

Diversamente dalla linea prospettica seguita nella sentenza richiamata della Corte di cassazione - che, in modo stupefacente in quanto giurisdizione di stretta legittimità, semplicemente ignora la peculiarità della contabilità pubblica come suggellato peraltro dall’art. 103 Cost. e si limita a constatare che rimane comunque soddisfatta l’esigenza della sussistenza di un giudice competente prescindendo dalle diverse attribuzioni e funzioni svolte dalle varie magistrature – va rilevato che l’approccio della citata Sezione rimettente della Corte dei conti coglie il duplice tema-chiave, da un lato, del ruolo della giurisdizione nelle materie della contabilità pubblica e, dall’altro, della connessione tra le attività svolte in tale ambito e la finanza pubblica nazionale. Si tratta, peraltro, di attività che hanno trovato novello sviluppo a seguito della novella costituzionale del 2012, che ha delineato un quadro di regole di radice eurounitaria in materia, quadro che viene immesso nel nostro ordinamento, appunto, con la norma costituzionale da ultimo evocata (art. 97, primo comma, Cost.), oltre che dai primi due commi dell’art. 81 e dal primo comma dell’art. 119, in particolare, tutti oggetto della citata novella.

Detto giudizio di conferenza tecnica del ricorso in parola non esime però dall’osservare che in esso si può rilevare anzitutto la sopravvalutazione dell’elemento di richiamo all’art. 81, sesto comma, Cost. e dunque alla legge rinforzata che ne è derivata n. 243 del 2012, in quanto è da ritenere che la riserva di competenza di cui all’art. 103, secondo comma, Cost. abbia valore intrinseco a prescindere dal vigente Patto di Stabilità e Crescita e comunque dalla presenza o meno di un ordinamento eurounitario cui il nostro Paese è vincolato: infatti, detta riserva era densa di contenuto anche prima della richiamata novella del 2012.

Deve aggiungersi, peraltro, che l’ordinanza di rimessione ben avrebbe potuto meglio evidenziare che la progressiva erosione operata da ripetuti interventi del legislatore, quali (ad esempio) quello racchiuso nella disposizione ora oggetto di impugnativa innanzi alla Corte costituzionale, rischia di svuotare l’ambito dell’attività e del ruolo riservati alla Corte dei conti, indebolendone il ruolo di garante degli equilibri di finanza pubblica non solo sul versante della giurisdizione ma, di riflesso (stante l’indubbio legame), anche su quello del controllo, risultando - la riconducibilità delle pubbliche amministrazioni nel perimetro dell’elenco ISTAT (previo il vaglio delle caratteristiche squisitamente tecniche che le connotano e perciò riservate ad un giudice speciale) - tipica dimostrazione della stretta correlazione tra le due predette funzioni intestate alla Corte dei conti. Ciò specie in un quadro costituzionale ed eurounitario che va piuttosto nella direzione di assegnare alla Corte dei conti[4], provvista della necessaria specializzazione nelle materie contabili e peraltro in attuazione di precipue disposizioni costituzionali (artt. 100 e 103), un ruolo rafforzato di qualificato guardiano delle pubbliche finanze.