Corte di Cassazione, Sentenza n. 1952/2026, Sulla giurisdizione amministrativa nelle azioni risarcitorie dei familiari delle vittime del Covid-19 per la gestione dell’emergenza pandemica

Pres. A. Manna – Rel. E. Vincenti – Ri.Ca. ed altri (avv.ti A. Pedone, L. Berni, G. Benedetto, P. Pasini) – c. Presidenza del Consiglio dei ministri e Ministero della Salute (Avvocatura Generale dello Stato) – Regione Lombardia (avv.ti P. Pujatti, S. Gallonetto, A. Zimmitti).

Giurisdizione – Azione risarcitoria dei familiari delle vittime del Covid-19 – Dedotta responsabilità delle amministrazioni per la gestione dell’emergenza pandemica – Scelte organizzative e programmatorie relative al servizio sanitario nazionale – Esercizio del potere amministrativo – Giurisdizione del giudice amministrativo – Sussiste.

Emergenza pandemica – Gestione della crisi sanitaria e organizzazione del servizio sanitario nazionale – Attività di pianificazione e programmazione dell’azione amministrativa – Non riconducibilità a meri comportamenti materiali della pubblica amministrazione – Esercizio della funzione amministrativa – Rilevanza ai fini del riparto di giurisdizione.

Con l’ordinanza in epigrafe, le Sezioni Unite della Corte di cassazione sono state chiamate a pronunciarsi sul riparto di giurisdizione in relazione ad un’azione risarcitoria promossa dai familiari di soggetti deceduti a seguito del contagio da Covid-19. Gli attori hanno infatti dedotto la responsabilità delle amministrazioni pubbliche, in particolare della Presidenza del Consiglio dei ministri, del Ministero della salute e della Regione Lombardia, per l’inadeguata gestione dell’emergenza pandemica e per la mancata predisposizione di misure idonee a fronteggiare la crisi sanitaria.

Nel procedere alla verifica della giurisdizione, la Corte ribadisce che l’indagine deve muovere dall’individuazione del petitum sostanziale della domanda, osservando che la delibazione «muove dalla verifica del petitum sostanziale, ossia dall’esame dell’intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio (la causa petendi), da individuarsi in base ai fatti allegati e al rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione». Alla luce delle allegazioni degli attori, la domanda risarcitoria risulta fondata sulla dedotta lesione di diritti fondamentali – segnatamente il diritto alla salute dei congiunti deceduti e il diritto all’integrità del rapporto parentale – derivante dalle azioni e omissioni dell’apparato amministrativo nell’organizzazione del servizio sanitario e nella predisposizione delle misure necessarie a fronteggiare l’emergenza pandemica.

Le Sezioni Unite escludono, anzitutto, che la controversia riguardi atti sottratti al controllo giurisdizionale per la loro natura politica. Richiamando la giurisprudenza costituzionale (in particolare Corte cost., sent. n. 81/2012), la Corte osserva che l’atto politico ricorre soltanto quando l’azione del potere pubblico non sia delimitata da parametri normativi, mentre nel caso di specie l’attività amministrativa si colloca entro un quadro di norme volte alla tutela della salute pubblica e all’organizzazione del servizio sanitario. Pertanto, l’insindacabilità dell’atto politico non può essere invocata quando l’azione dell’amministrazione sia circoscritta «da vincoli posti da norme giuridiche che ne segnano i confini o ne indirizzano l’esercizio».

Nel merito del riparto di giurisdizione, la Corte rileva che le pretese risarcitorie risultano fondate «su una causa petendi incentrata sull’inefficienza dello svolgimento dei compiti di amministrazione attiva nell’ambito dell’organizzazione del servizio sanitario nazionale prima e durante la crisi pandemica da Covid-19». In tale prospettiva, la fonte delle dedotte lesioni deve essere individuata nell’esercizio del potere amministrativo relativo alla gestione e organizzazione del servizio sanitario, sicché, come affermato dalla stessa Corte in un precedente conforme (cfr. Cass., S.U., n. 18540/2023), «la fonte delle pretese lesioni del diritto alla salute degli attori non è identificabile altro che nell’esercizio del potere amministrativo relativo alla struttura del servizio sanitario nazionale e comunque a quanto si correla alla tutela dalle epidemie».

Da ciò consegue che la controversia investe scelte organizzative e programmatorie riconducibili all’esercizio della funzione amministrativa. La circostanza che vengano in rilievo diritti fondamentali, quali il diritto alla salute, non determina automaticamente la devoluzione della controversia al giudice ordinario, poiché la loro tutela presuppone una necessaria mediazione dell’azione pubblica: nella gestione dell’emergenza pandemica, infatti, «la mediazione del potere statuale ed amministrativo in questo caso è necessaria, ineludibile».

Alla luce di tali considerazioni, le Sezioni Unite concludono dichiarando la giurisdizione del giudice amministrativo sulle domande risarcitorie proposte nel giudizio pendente dinanzi al Tribunale di Roma, trattandosi di controversia attinente all’esercizio del potere amministrativo nell’organizzazione e gestione di un servizio pubblico quale il servizio sanitario nazionale, rientrante nella giurisdizione esclusiva prevista dall’art. 133, comma 1, lett. c), del codice del processo amministrativo.

E.S.