Consiglio di Stato, Sentenza del 27/05/2026, Spettanza del c.d. 'premio antiesodo' in favore di ex ufficiale in servizio permanente della Guardia di finanza in possesso del brevetto di pilota militare

N. 105 - Ordinanza di rimessione 27 maggio 2026 del Consiglio di Stato, in GU 1° Serie speciale, Corte costituzionale, n. 26 del 1° luglio 2026.

Spettanza del c.d. «premio antiesodo» in favore di ex ufficiale in servizio permanente della Guardia di finanza in possesso del brevetto di pilota militare: q.l.c. concernente l’art. 1, co. 261, della l. n. 190/2014, in relazione all’art. 3 Cost.

1. Con l’ordinanza in epigrafe, il Consiglio di Stato, vagliando l’appello di un ex ufficiale in servizio permanente della Guardia di finanza in possesso del brevetto di pilota militare, avverso la sentenza di rigetto del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio della domanda volta al riconoscimento del c.d. «premio antiesodo», ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 261[1], della legge 23 dicembre 2014, n. 190, nella parte in cui ha abrogato l’art. 2161, comma 1, del codice dell’ordinamento militare di cui al decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66, con riferimento all’art. 3 della Costituzione.

2. Secondo il Giudice rimettente, la decisione sulla fondatezza della pretesa avanzata dal militare circa l’ottenimento del maturato «diritto quesito» al premio antiesodo dipende (rectius, assume rilievo ai fini del decidere) dall’applicazione dell’art. 1, comma 261, della legge n. 190 del 2014 (della cui legittimità costituzionale si dubita). Infatti, è proprio l’abrogazione dell’art. 2161 codice militare (contestata perché lesiva della certezza del diritto), a precludergli il conseguimento del «premio antiesodo», essendo intervenuta prima che si fossero concretizzate tutte le condizioni richieste per ottenerlo (ma dopo che erano state operate delle scelte che avrebbero dovuto, prospetticamente, apportare i vantaggi che prevedevano la legge n. 42 del 2000, prima, e l’art. 2161 c.m., poi). L’eventuale dichiarazione d’incostituzionalità della disposizione abrogatrice determinerebbe dunque la «reviviscenza» della norma abrogata e comporterebbe l’accoglimento dell’appello, con annullamento degli atti impugnati in primo grado e fondatezza della domanda, presentata con l’istanza del 1° giugno 2016, di pagamento, in un’unica soluzione, di un emolumento pari alla differenza tra l’importo complessivo dei premi previsti dall’art. 1803 c.m. e quello dell’unico premio biennale percepito.

In ordine alla “non manifesta infondatezza” della questione, il Consiglio di Stato ha richiamato: a) la sentenza n. 169 del 2022, con la quale la Corte costituzionale ha affermato che la «norma censurata, a fronte di una ratio incentivante, quale quella che viene in rilievo nella specie, viola il principio di ragionevolezza di cui all’art. 3 della Costituzione, producendo effetti retroattivi ingiustificati, in quanto incidenti su situazioni soggettive fondate sulla legge e sulla permanenza in servizio dei controllori di volo, e così contraddicendo ex post la ratio della normativa premiale»; b) la sentenza n. 216 del 2023, con la quale la medesima Corte ha argomentato che il «premio antiesodo» rappresenta «un emolumento correlato alla volontaria permanenza in servizio dei piloti militari, sempre che in possesso dei requisiti previsti dalla legge, da erogarsi una tantum , non riconducibile ad un rapporto previdenziale che, in quanto rapporto di durata, può invece subire modificazioni», e che «l’abrogazione della disposizione contenuta nell’art. 2261 cod. ordinamento militare, avvenuta dopo quattordici anni dalla sua originaria entrata in vigore, concreta, quindi, una violazione del principio di ragionevolezza di cui all’art. 3 della Costituzione, producendo effetti retroattivi ingiustificati, in quanto incidenti su situazioni soggettive fondate sulla legge e sulla permanenza in servizio dei piloti militari e così contraddicendo ex post la ratio della normativa premiale».

3. A sostegno del proprio assunto circa la “non manifesta infondatezza” della questione, il Giudice rimettente riprende dunque le parole della Corte costituzionale contenute nelle sentenze n. 169 del 2022 e n. 216 del 2023[2], riferite alle analoghe fattispecie dei controllori di volo e dei piloti delle Forze armate, circa la configurabilità, nella specie, «di una situazione soggettiva che discende direttamente dalla norma e che radica nei suoi destinatari un affidamento “rinforzato”», da estendere, in ordine al caso esaminato, anche agli ex ufficiali in servizio permanente della Guardia di finanza in possesso del brevetto di pilota militare; detta situazione soggettiva “rinforzata” sarebbe illegittimamente vulnerata dalla norma di legge citata in violazione del principio di ragionevolezza.

4. Senza entrare nel merito dell’ordine argomentativo esposto dalla Corte costituzionale nei citati precedenti[3] e ripreso dal rimettente, ai fini della presente Rubrica, si osserva quanto segue.

E’ evidente che la pronuncia che la Corte sarà chiamata ad adottare, come anche le richiamate sentenze n. 169/2022 e n 216/2023, potrebbe essere produttiva di effetti finanziari; detto profilo è solo sfiorato dal rimettente, laddove evidenzia che “in questo caso non si può trascurare la circostanza che la norma abrogata riguardava una situazione specifica e una platea relativamente circoscritta di destinatari (gli ufficiali che avessero una determinata età alla data del 21 marzo 2000)”.

Ma, se è ben vero che la ricaduta finanziaria dell’attesa sentenza della Corte costituzionale è, appunto, “circoscritta” per l’esiguità del novero dei beneficiari e della dimensione finanziaria del premio anti-esodo sotteso alla reviviscenza, in caso di accoglimento, della norma abrogata, è anche vero che tecnicamente la pronuncia sarebbe da annoverare (come lo sono le citate sentenze n. 169/2022 e n 216/2023) tra quelle “onerose” o “che costano”, con conseguente necessario operare del meccanismo di cui all’art. 17, co. 13[4], della legge 31 dicembre 2009, n. 196, allo scopo di provvedere (ex post) alla copertura dell’onere reintrodotto.

Al riguardo, dal punto di vista ermeneutico, va precisato che il riferimento alla procedura di cui al richiamato art. 17, comma 13, secondo periodo (cfr. nota 4), della legge di contabilità in merito a sentenze onerose, è da intendesi all’assunzione, da parte del Governo, di un’iniziativa legislativa di copertura, non al presupposto della messa in pericolo, in caso contrario, degli obiettivi di finanza pubblica, quale consegua al monitoraggio dell’andamento delle leggi di spesa, di cui al primo periodo dello stesso comma 13. Ciò pur nell’insufficienza complessiva del meccanismo di cui alla legge di contabilità per il comma 13 in esame, in quanto anzitutto la presentazione di una proposta di legge di copertura non costituisce di per sé un precetto, non risultando - in difetto - prescritta una “sanzione” e, in secondo luogo, essa potrebbe non avere seguito in Parlamento, che potrebbe non solo non approvare, ma anche procedere ad una diversa forma di copertura, di portata finanziaria peraltro insufficiente. In teoria per es. il Governo potrebbe ritenere riassorbibile un onere circoscritto nella naturale evoluzione della legislazione vigente ovvero, in caso di ciclo positivo, considerarlo come tale da non alterare i saldi. Non è casuale, a questo riguardo, che la procedura non abbia nella prassi mai trovato attuazione, rifluendo, il problema di fornire la copertura a sentenze definitive onerose, nella più ampia sede della sessione di bilancio.

5. A questo punto, pur nella rilevata tenuità dell’onere finanziario connesso alla risoluzione della q.l.c., - come già evidenziato - è da attendersi che comunque la Corte costituzionale, nella parte motiva, si confronti, nello svolgimento delle valutazioni di legittimità richieste dal rimettente, con il tema di fondo della tenuta del sistema ordinamentale custodito dal trasversale principio di cui all’art. 97, primo comma, Cost., al quale non possono ritenersi estranee anche le pronunce additive di carattere oneroso, trovando così di volta in volta un equilibrio tra le diverse esigenze costituzionali.

Non è un caso, peraltro, che la stessa Corte costituzionale, pur consapevole dell’immanente valore di civiltà giuridica dell’affidamento[5], abbia di recente ribadito (Corte cost., sent. n. 70/2024, punto 8 del diritto) che “pertiene al prudente apprezzamento del legislatore la possibilità di modificare l’assetto di rapporti già definiti da precedenti leggi, quando risulti in concreto che queste ultime abbiano prodotto risultati non rispondenti a criteri di equità” (Corte cost. sentt. n. 56/1989 e ord. n. 432/1989).

È peraltro evidente che il vaglio dei “criteri di equità” con effetti finanziari di q.l.c., lambisce valutazioni di natura politica e sull’uso del potere discrezionale del Parlamento (inibite al Giudice costituzionale, art. 28 l. 11 marzo 1953, n. 87); sicché, tanto lo scrutinio più elevato di “ragionevolezza”, quanto quello più sintetico di “arbitrarietà”[6] non possono essere limitati alla situazione in concreto oggetto di vaglio, ma esigono una valutazione complessiva degli effetti ordinamentali che discendono dalle pronunce “di spesa” della Corte, segnatamente di tenuta finanziaria dell’ordinamento, di rado persuasivamente affrontata dalla Corte, ma che rimane ineludibile “convitato di pietra”, non solo per il Parlamento ma - appunto - anche per il Giudice costituzionale.

Gli è in definitiva che la stessa amplissima latitudine dei princîpi di ragionevolezza e proporzionalità non può non ricomprendere il contemperamento con altri princîpi di natura finanziaria, segnatamente, quelli che discendono da obblighi eurounitari oramai sussunti nel vigente ordinamento costituzionale e recentemente (2024) rivisitati per effetto dell’entrata a regime della nuova Governance europea.