Corte dei Conti – Sez. regionali, Sentenza del 29/06/2026, in tema di Fondo anticipazione di liquidità degli enti locali (FAL)

N. 126 – Ord. 29/06/2026 della Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Toscana in G.U. 1^ spec. n. 35 del 2/09/2026

Fondo anticipazione di liquidità degli enti locali (FAL): q.l.c. concernente la previsione secondo cui la quota del risultato di amministrazione liberata a seguito della riduzione del fondo anticipazione di liquidità è iscritta nell’entrata del bilancio dell’esercizio successivo come “Utilizzo del fondo anticipazione di liquidità”, in deroga ai limiti previsti dall’art. 1, commi 897 e 898, della legge n. 145 del 2018.

1. Con l’ordinanza n. 125 del 3 luglio 2026, la Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Toscana, ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 52[1], comma 1-ter, terzo periodo[2], del d.l. 25 maggio 2021, n. 73, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 luglio 2021, n. 106 (Misure urgenti connesse all'emergenza da COVID-19, per le imprese, il lavoro, i giovani, la salute e i servizi territoriali), in riferimento ai parametri stabiliti dall’art. 81, commi 1 e 3, dall’art. 97, comma 1 e dall’art. 136 Cost. (in relazione alla sentenza n. 80/2021 della Corte costituzionale).

2. Secondo la Sezione regionale della Corte dei conti rimettente, il meccanismo previsto dalla norma introdurrebbe, allo stesso modo della normativa dichiarata illegittima con sentenza della Corte costituzionale n. 80 del 2021, un ampliamento della capacità di spesa degli enti locali in disavanzo senza che vi sia una compensazione con maggiori entrate o minori spese dell’ente. L’effetto ultimo della norma, quindi, sarebbe quello di consentire il sostegno di una spesa in disavanzo senza una reale copertura finanziaria, facendo rinvio improprio alle dinamiche di riduzione del Fondo anticipazione di liquidità.

Evidenzia in proposito la Sezione di controllo rimettente che, alla luce della normativa vigente e della ricostruzione giuridica dell’istituto effettuata dal Giudice delle leggi (cfr. citata sent. n. 80/2021), le finalità perseguite dal FAL si realizzano in conseguenza diretta del rimborso della rata annuale di ammortamento con entrate proprie dell’ente e della dimostrazione della riduzione del FAL a rendiconto; talché, al termine di ciascun esercizio, il FAL residuo deve corrispondere all’ammontare del prestito ancora da restituire a CDP o, detto in altri termini, al “disavanzo” originario da ripianare nel corso del tempo con risorse proprie dell’ente medesimo, ridotto della rata rimborsata con risorse proprie dell’ente.

Tanto premesso, secondo la Sezione - fermo restando che il FAL a rendiconto deve corrispondere esattamente al debito ancora da restituire a CDP (ammontare che sterilizza ogni possibile ampliamento della capacità di spesa[3]) -, con la disposizione oggetto del dubbio rappresentato nell’ordinanza, il legislatore avrebbe disposto, ai sensi del terzo periodo del citato comma 1-ter, l’applicazione della “quota liberata del FAL”, alleggerendo indebitamente il bilancio dell’ente, in quanto, in tal modo, viene consentito l’ampliamento della capacità di spesa dell’ente medesimo con una posta contabile che, però, non trova adeguata copertura nel bilancio dell’ente; peraltro, tale meccanismo viene esteso anche agli enti che si trovano nelle condizioni di cui ai commi 897 e 898 cit. e cioè in disavanzo.

In definitiva, secondo la ricostruzione operata dalla Sezione regionale, la riduzione della quota FAL, prevista con la norma in questione, si sostanzierebbe in un (illegittimo) artifizio, e cioè in una copertura fittizia di un debito (anticipazione di liquidità da parte della CDP), poiché non compensato da parte dell’ente (come previsto dalla disciplina armonizzata vigente), il quale indebitamente, con il descritto meccanismo, viene a lucrare un nuovo spazio finanziario, con possibilità di nuova spesa, ma senza corrispondente copertura finanziaria, cui l’ente medesimo sarebbe tenuto a far fronte (c.d. copertura del debito con lo stesso debito; cfr. Corte cost., sent. n. 80/2021, punto 6.2., ult. cpv, del diritto).

3. La prospettazione della questione non è di agevole inquadramento.

3.1. Sotto il profilo del metodo, occorre separare la questione concernente la violazione dell’equilibrio del bilancio da quella della ritenuta lesione del principio della copertura finanziaria. Infatti, i due principi operano su piani diversi; sicché, l’operazione da svolgere in via prioritaria sarebbe stata quella di stabilire l’eventuale omissione, da parte del legislatore statale, dell’indicazione della copertura finanziaria degli oneri recati dal d.l. n. 73 del 2021, poi convertito dalla legge n. 106. Il ricorso presenta infatti la carenza nel senso di impostare la questione solo dal punto di vista del bilancio dell’ente, trascurando l’equilibrio finanziario o meno della legge statale impugnata e di conseguenza le esigenze di finanza pubblica nel suo complesso.

Tanto premesso, soltanto ove si ritenesse inadempiuto l’obbligo costituzionale di cui all’art. 81, terzo comma, Cost. per la legge statale potrebbe derivarne la violazione del principio dell’equilibrio finanziario che costituisce il “saldo dato” da non peggiorare a livello di P.A.

3.2. Sennonché la prospettazione della q.l.c. sembra inficiata da un’ulteriore aporia metodologica, avendo omesso la, Sezione di controllo, la basilare indagine circa: a) la previsione, nel d.l. n. 73, della copertura finanziaria degli oneri sottesi allo stesso d.l.; b) nell’affermativa, l’eventuale inidoneità di detta copertura finanziaria a rispettare il vincolo costituzionale di cui all’art. 81, terzo comma, Cost.

Orbene, dalla lettura dell’articolato, risulta che l’onere finanziario di cui si discute: a) è previsto dal citato art. 52 del d.l. n. 73, b) è quantificato, ai sensi del comma 4 dello stesso art. 52, in euro 666,5 milioni di euro per l'anno 2021 e a 6,5 milioni di euro a decorrere dal 2022, c) c) è, per tabulas, coperto con le risorse individuate dall'articolo 77 del medesimo decreto-legge.

3.3. La predetta aporia sembra pertanto minare in radice l’impostazione della q.l.c., tanto nel metodo, come anticipato, quanto nel merito, poiché la copertura finanziaria del citato d.l. (indicata nel richiamato art. 77) non solo è prevista (peraltro a regime e dunque non soltanto per l’esercizio finanziario 2021), ma, soprattutto, non ha formato oggetto di rilievi sostanziali né da parte della medesima Sezione di controllo per la Toscana (nell’ordinanza di rimessione), né da parte della Corte dei conti nella sede delle SSRR in sede di controllo in occasione della Relazione quadrimestrale sulla legislazione di spesa, che, ratione temporis, si limitò a rappresentare la peculiarità del ricorso, da parte del Parlamento, alla copertura “a debito” degli oneri sottesi al provvedimento legislativo, in considerazione della situazione dall’emergenza Covid-19[4], peculiarità peraltro sostanzialmente non illegittima al tempo per l’operare del meccanismo di cui all’art. 6 della legge “rinforzata” n. 243 del 2012 (copertura sul deficit, sostanzialmente), in coerenza peraltro con l’art. 81 Cost., secondo comma.

3.4. Il vizio genetico in cui è incorsa la Sezione non consente dunque un chiaro e soddisfacente inquadramento della prospettazione di illegittimità costituzionale della norma in questione.

3.5. In ogni caso, alla luce del combinato disposto onere/copertura (art. 52, comma 1-ter/art. 77 d.l. n. 73/2021[5]) - si ripete, non indagato dalla Sezione -, la rata di ammortamento del FAL (onere) verrebbe “rimborsata” con risorse dello Stato (copertura); ne dovrebbe conseguire - in difetto di critiche plausibili sotto il profilo del mezzo indicato dall’art. 77 a copertura dell’onere e della sua quantificazione - l’insussistenza del vulnus adombrato dalla Sezione, sotto il profilo della carenza della copertura finanziaria dell’onere recato dall’art. 52, comma 1-ter, terzo periodo, in quanto la sterilizzazione pro quota del FAL sembrerebbe realizzarsi non con risorse finanziarie proprie dell’ente, bensì dello Stato, come prima anticipato.

3.6. Questione ancora diversa è costituita dall’ effetto “paradosso” imputabile, secondo la Sezione rimettente (v. punto 5.1 Violazione del principio dell’equilibrio di bilancio e della copertura delle spese dell’ordinanza di rimessione), alla citata norma del d.l. n. 73 “perché, nel caso di enti in disavanzo, ai sensi della normativa vigente[6], questi si trovano nell’impossibilità di applicare al bilancio, oltre l’importo calcolato nei limiti ordinari fissati dalla legge, quote di avanzo vincolato destinate a finalità specifiche (es. la manutenzione straordinaria di una scuola) rappresentato, magari, da entrate già incassate, ma possono spendere una quota del risultato di amministrazione, lett. A) senza alcun vincolo di destinazione” (punto 5.1. dell’ordinanza).

Pur prendendo atto di tale ritenuta “incongruenza”, non sembra che da essa possano dunque trarsi - per le ragioni dette - né la violazione del principio di copertura finanziaria né, conseguentemente, la violazione ex post del principio dell’equilibrio e neppure l’elusione del giudicato costituzionale (che nella sentenza 80/2021, punto 6.1. del diritto, presuppone la violazione del principio dell’equilibrio)[7].

3.7. Un’ulteriore, in verità, non trascurabile incongruenza di metodo dell’ordinanza consiste nel fatto che in esso, con il frequente ed indistinto richiamo ai commi primo e terzo dell’art. 81 Cost., sembra assumersi che la copertura finanziaria delle leggi onerose sarebbe da ricondurre al sistema della contabilità nazionale, e cioè avuto riguardo alla grandezza di cui all’indebitamento netto (cui si ispira il richiamato comma primo dell’art. 81). Con ciò si viene a trascurare il fatto che, a legislazione vigente (legge di contabilità n. 196 del 2009), il sistema contabile stabilito per le coperture finanziarie e le quantificazioni degli oneri (art. 81, terzo comma, Cost.), nonché per la gestione del bilancio e la relativa rendicontazione, è rappresentato invece dalla contabilità finanziaria e non da quella nazionale, esprimendo così, il sistema contabile, una necessaria coerenza interna tra i tre momenti della decisione legislativa (oneri e coperture), della gestione del bilancio ed infine della successiva rendicontazione (secondo la scansione stabilita dall’art. 81, quarto comma, Cost.).