TAR Ordinanza n. 149/2026, Payback sui dispositivi medici: violazione dei principî di ragionevolezza, proporzionalità, irretroattività e affidamento?

Ordd. nn. 149, 150, 151 e 153 TAR per il Lazio 2 luglio 2026, in G.U. n. 39 - 30 sett. 2026

Modalità di ripianamento dello sforamento del tetto di spesa regionale per l'acquisto di dispositivi medici con ripartizione, non circostritti ad un preciso arco temporale, a carico delle aziende fornitrici di una quota degli importi (c.d. payback sui dispositivi medici): sussiste violazione de principî di ragionevolezza, proporzionalità, irretroattività, affidamento, della libertà di iniziativa economica privata, nonché della riserva di legge in materia di tributi e prestazioni patrimoniali imposte?

1. Con quattro ordinanze (nn. 149, 150, 151, 153), tutte dello stesso tenore, il TAR per il Lazio ha sollevato questione di legittimità costituzionale del comma 580[1] dell’articolo 1 della legge 30 dicembre 2018, n. 145 e del comma 7[2] dell’articolo 15 del decreto-legge n. 95 del 2012, convertito in legge n. 135 del 2012, per violazione degli artt. 3, 23, 41 e 117 della Costituzione.

2. Secondo il Giudice rimettente le disposizioni avrebbero delineato un sistema nel suo complesso irragionevole, in quanto incidente sull’attività imprenditoriale attraverso prescrizioni che per la loro sostanziale ripetitività finiscono con l’imporre una prestazione patrimoniale ormai consolidata nel tempo, che si risolve in una misura ordinaria di finanziamento della spesa sanitaria e perdendo la sua vocazione solidaristica. Infatti, la normativa censurata non è contenuta in un arco temporale predeterminato e rende ormai cronica siffatta compartecipazione, determinando conseguentemente un’imposizione strutturale senza limiti di tempo (non ritenendosi ragionevolmente sufficiente a tal riguardo la mera modificazione del tetto di spesa), con violazione dell’articolo 23 Costituzione e dell’art. 3, in quanto detta misura oramai slegata da situazioni meramente contingibili, per l’irragionevolezza e la sproporzionalità del contributo di solidarietà in questione laddove se ne consideri l’incidenza sul sistema di acquisto dei farmaci mediante gare pubbliche e negoziazione del prezzo. Le disposizioni sarebbero anche in contrasto con i principi di uguaglianza, di proporzionalità e di ragionevolezza, quest’ultima intesa anche come congruenza delle previsioni adottate con l’obiettivo perseguito dal legislatore (articolo 3 Costituzione). Potendone altresì conseguire un’irragionevole compressione dell’autonomia contrattuale e della libertà d’iniziativa economica (articolo 41 Costituzione). Inoltre, dette disposizioni sarebbero lesive dei principi in materia di proprietà di cui all’articolo 1, del 1° Protocollo addizionale alla CEDU, che costituisce parametro interposto di legittimità costituzionale in base all’articolo 117, comma 1, della Costituzione. In base alla richiamata norma convenzionale si riconosce un principio generale per cui nessuno può essere privato della sua proprietà se non per causa di pubblica utilità e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale, facendo salvo il diritto degli Stati di adottare le leggi ritenute necessarie per disciplinare l’uso dei beni in modo conforme all’interesse generale o per assicurare il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle ammende. Pur perseguendosi da parte del legislatore nazionale, come sopra evidenziato, una causa di pubblica utilità, il meccanismo del payback farmaceutico appare mancare dei caratteri della determinabilità e prevedibilità in maniera precisa, oltre che della ragionevolezza e proporzionalità (in base a quanto sin qui evidenziato). La conoscenza ex ante del tetto sulla spesa farmaceutica per acquisti diretti e la pubblicazione da parte dell’Aifa dei dati di monitoraggio sull’andamento della spesa non costituiscono difatti elementi sufficientemente certi e precisi da consentire alle aziende farmaceutiche di conoscere in maniera certa e preventivamente la quota che saranno chiamate a restituire.

3. In materia, il principale precedente è rappresentato dalla sentenza n. 140 del 2024 della Corte costituzionale, che ha dichiarato non fondate le questioni di legittimità costituzionale, sollevate dal medesimo TAR del Lazio, dell’art. 9-ter del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78 (Disposizioni urgenti in materia di enti territoriali. Disposizioni per garantire la continuità dei dispositivi di sicurezza e di controllo del territorio. Razionalizzazione delle spese del Servizio sanitario nazionale nonché norme in materia di rifiuti e di emissioni industriali), convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2015, n. 125, sollevate, in riferimento agli artt. 3, 23, 41 e 117, primo comma, della Costituzione, quest’ultimo in relazione all’art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione europea per i diritti dell’uomo[3].

4. La questione ora riproposta dal TAR evidenzia, quale elemento di sostanziale novità rispetto alla precedente q.l.c., risolta dalla sentenza n. 140, nel senso che, con le misure legislative in questione, verrebbe ad essere introdotta una misura di payback non “contenuta in un arco temporale predeterminato” rendendo “cronica siffatta compartecipazione” [e] “determinando conseguentemente un’imposizione strutturale senza limiti di tempo (non ritenendosi ragionevolmente sufficiente a tal riguardo la mera modificazione del tetto di spesa)”.

5. Per i profili che qui interessano, si evidenzia che la Corte, nella ricordata sentenza n. 140, ha ricordato che, con riferimento a materia analoga, di avere affermato la conformità a Costituzione di un intervento legislativo sopravvenuto che si mantenga nell’ambito di un accorto bilanciamento, secondo modalità non implausibili, delle varie e contrapposte esigenze che vengono in rilievo, quali «l’autonomia contrattuale della parte pubblica e della parte privata, l’esigenza di continuità dei servizi sanitari e la salvaguardia degli interessi finanziari del coordinamento della finanza pubblica sottesi alla manovra di riduzione della spesa» (sentenza n. 169 del 2017).

6. Si tratta di profili dirimenti, in particolare quello concernente la “salvaguardia degli interessi finanziari del coordinamento della finanza pubblica sottesi alla manovra di riduzione della spesa”, che il TAR, anche nelle citate ordinanze ha omesso di prendere in considerazione, non solo in diritto, per quanto la Corte costituzionale ne avesse rappresentato la sicura incidenza sul piano dei bilanciamento degli interessi operato dal legislatore ma neppure in fatto, non risultando indicati gli oneri che dall’eventuale accoglimento della questione dovrebbero riverberarsi sulla finanza pubblica[4], elemento di sicura significatività che la Presidenza del Consiglio dei ministri, a difesa della misura legislativa oggetto di scrutinio, non mancherà di rappresentare, anche se un’analisi della Relazione tecnica, da parte del rimettente, dei provvedimenti legislativi in cui le disposizioni denunciate sono inserite sarebbe stata idonea ad offrire elementi di valutazione allo scopo di operare più approfondite analisi sul bilanciamento degli interessi effettuato dal legislatore.

7. La mancata valutazione di detti elementi di ordine finanziario, indubbiamente, costituisce un vulnus motivazionale dell’ordinanza di rimessione, tanto più che la stessa Corte costituzionale aveva “maieuticamente” suggerito che, con riferimento a misure legislative di complessa strutturazione e involgenti plurimi interessi costituzionali, uno scrutinio ad opera dello stesso rimettente del bilanciamento operato; sennonché, nel caso all’esame, proprio i riflessi finanziari delle disposizioni introdotte dal legislatore risulta completamente omesso. Peraltro, il profilo del carattere “strutturale” anziché temporaneo (limitato al solo quadriennio per gli anni 2015-2018) della misura non ha formato puntuale oggetto di considerazione da parte della Corte costituzionale, con la sentenza n. 140 del 2024[5].

8. In sintesi, dunque, senza entrare nel merito delle varie doglianze, per ciascuna delle quali comunque emergono perplessità tenuto conto delle argomentazioni esposte, va rilevato che il rimettente sembra semplicemente non considerare - ferma la discrezionalità del legislatore di adottare le modalità più opportune - la ratio primigenia delle norme impugnate, che consiste solo nel prevedere meccanismi normativi di contenimento dell’incremento della spesa sanitaria, sì da renderne compatibile l’andamento con gli equilibri di finanza pubblica, al fine di rispettare gli impegni assunti dal nostro Paese con la Commissione europea in vista dell’operare del meccanismo di cui al Patto di stabilità e crescita. Peraltro, per pervenire a questa constatazione sarebbe stato sufficiente tener conto - il che non sembra essere stato effettuato - degli atti preparatori in riferimento alle varie leggi contenenti le norme oggetto di impugnazione ed in particolare sia la relazione tecnica dei corrispondenti disegni di legge parlamentari sia il relativo allegato che, ai sensi della legge di contabilità n. 196 del 2009, s.m.i., riepiloga gli effetti di impatto dei singoli articoli e commi sui vari saldi di finanza pubblica.

È semplicemente questo l’alveo entro cui si collocano le varie norme impugnate, una sorta di prius che funge da filo d’Arianna per collegare ed interpretare il senso delle varie disposizioni di cui si tratta. Ciò non esclude certo per un verso che, ovviamente, si possa essere in presenza di profili di dubbia coerenza costituzionale per alcune di esse, ma per altro verso che difficilmente si possa sfuggire al fatto che il rimettente ben sarebbe stato chiamato, nell’assumere le proprie determinazioni, ad individuare un equilibrio tra eventuali aspetti critici di ogni singola norma e la motivazione di fondo di tutte le disposizioni in essere nella legge di bilancio, che - si ripete - è quella di adeguare l’ordinamento giuridico interno, nei suoi effetti sulla finanza pubblica, alle complessive prescrizioni in tal senso dell’ordinamento unionale. Il tutto non senza copertura costituzionale, come attestano in primis l’art. 97, primo comma, Cost., nonché altre disposizioni, come l’art. 117, primo comma, Cost., per esempio, norme che neanche vengono citate nei vari ricorsi.