Consiglio di Stato, Ordinanza n. 117/2026, Questione di legittimità costituzionale su norme di bilancio della Regione Friuli-Venezia Giulia per violazione art. 81, Cost.

N. 117 – Ord. 22/06/2026 del Consiglio di Stato in G.U. 1^ spec. n. 33 del 19/08/2026

Q.l.c., in relazione (tra gli altri parametri) all’art. 81 Cost., di norma regionale che consente alle sole imprese agricole, forestali, e ittiche e alle loro associazioni di dimostrare la congruità della spesa sostenuta con il concorso di incentivi pubblici, in tal modo sottraendosi al divieto generale di contribuzione di cui all’art. 31 della legge regionale 20 marzo 2000, n. 7.

1. Con l’ordinanza n. 117 del 22 giugno 2026, il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale (Sezione quarta), ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 5, della legge regionale del Friuli-Venezia Giulia 6 agosto 2025, n. 12[1] (Assestamento del bilancio per gli anni 2025-2027 ai sensi dell'articolo 6 della legge regionale 10 novembre 2015, n. 26), per violazione degli articoli 3, 41, 81 e 97 della Costituzione e conseguentemente dei princìpi di uguaglianza sostanziale, di ragionevolezza e non discriminazione, di sostenibilità finanziaria, di libertà di iniziativa economica, sotto il profilo della neutralità concorrenziale, nonché di buon andamento.

La disposizione regionale impugnata esclude dall’applicazione del divieto generale di contribuzione di cui all’art. 31[2] della legge regionale Friuli-Venezia Giulia n. 7/2000 gli «incentivi concessi, anche attraverso risorse statali e comunitarie, alle imprese agricole, forestali e ittiche e alle loro associazioni, per investimenti per i quali viene effettuata la valutazione di congruità della spesa».

1.1. La questione origina da un ricorso presentato da una società regionale non legittimata a beneficiare del regime derogatorio previsto per le sole «imprese agricole, forestali e ittiche e alle loro associazioni», che non incorrono nel divieto generale di contribuzione di cui al citato art. 31, della legge regionale n. 7/2000, qualora sia comprovata la congruità della spesa sostenuta per l’esecuzione degli investimenti ammessi a contribuzione.

1.2. Secondo il Giudice rimettente “[n]on si dovrebbe infatti sfuggire a questa alternativa: o è illegittima la norma di favore destinata alle imprese agricole, ittiche e forestali o è illegittima la norma nella parte in cui tale esenzione non si applica a tutte le altre tipologie di imprese”.

2. Ai fini della presente Rubrica, assume interesse la prospettazione della questione di legittimità costituzionale (di seguito q.l.c.) dell’indicata norma regionale in relazione agli aspetti finanziari.

Al riguardo, la citata Sezione quarta del Consiglio di Stato, quanto all’indicato parametro, concentra l’argomentazione di “non manifesta infondatezza” della disposizione in questione in un unico brano: “[i]n subiecta materia, il principio di ragionevolezza è strettamente collegato al principio di buon andamento (art. 97 della Costituzione), al principio di sostenibilità finanziaria (art. 81 della Costituzione) e al principio della libertà di iniziativa economica (art. 41 della Costituzione), sotto il profilo della neutralità concorrenziale.”.

3. Come risulta all’evidenza, non solo la prospettazione del giudice della causa principale risulta sostanzialmente apodittica (rectius, priva di alcuna motivazione), incentrata com’è (per il caso esaminato, riguardante una norma regionale di maggior favore per le sole imprese agricole, forestali e ittiche e alle loro associazioni) su di un non dimostrato automatismo tra ragionevolezza e sostenibilità finanziaria, ma si rivela altresì imprecisa, in quanto l’evocato principio di “sostenibilità” è semmai custodito dall’art. 97, primo comma, Cost. (laddove il rimettente ha sì richiamato l’art. 97, ma con riferimento al diverso principio del buon andamento, di cui al comma secondo del medesimo art. 97, parametri che com’è noto operano su piani diversi).

4. In realtà, la q.l.c. concernente l’art. 81 (recte, art. 97, primo comma, Cost.) non ha carattere realmente autonomo rispetto alla risoluzione della q.l.c. concernente la “ragionevolezza” della norma.

Infatti, la prospettazione svolta dal rimettente secondo cui “o è illegittima la norma di favore destinata alle imprese agricole, ittiche e forestali o è illegittima la norma nella parte in cui tale esenzione non si applica a tutte le altre tipologie di imprese” (cfr. punto D3 dell’ordinanza di remissione), ammette, indirettamente, che, comunque, la maggiore spesa regionale per incentivi, conseguente alla deroga introdotta dalla norma oggetto del dubbio di costituzionalità, potrebbe avere una sua “ragionevolezza” solo se estesa in modo paritario a tutte le imprese regionali e dunque anche oltre la limitazione delle imprese beneficiarie indicate dalla norma; con ciò, appunto, venendo meno l’autonomia della q.l.c. riferita al citato art. 81 (genericamente richiamato dal giudice a quo), stante il conseguente “legittimo” effetto di maggiore spendita di pubblico denaro derivante dalla concessione generalizzata di incentivi alle imprese regionali.

5. Merita un approfondimento, comunque, il richiamato punto D3 dell’ordinanza, per le relative implicazioni sia dottrinali che di metodo[3]. Per un verso, il ricorso ricorda che - in base a pregressa giurisprudenza costituzionale, citata nell’ordinanza medesima - le agevolazioni dovrebbero rispettare i principi di uguaglianza, ragionevolezza/proporzionalità e coerenza o congruità con la finalità perseguita, principi che, secondo il Consiglio di Stato, “si interpretano nel senso che il legislatore non può distribuire risorse in modo arbitrario o incoerente con la finalità perseguita”; per altro verso, il ricorso fa presente che le agevolazioni/contributi debbono essere proporzionati alla finalità perseguita dal legislatore nonché alla situazione sostanziale dei beneficiari e non possono operare disparità di trattamento ingiustificate tra soggetti giuridici che svolgono attività simili o assimilabili. Ciò implica (sempre per il ricorso) che, poiché “il principio di ragionevolezza è strettamente collegato al principio di buon andamento (art. 97 della Costituzione), al principio di sostenibilità finanziaria (art. 81 della Costituzione) e al principio della libertà di iniziativa economica (art. 41 della Costituzione), sotto il profilo della neutralità concorrenziale”, allora “i principi di uguaglianza sostanziale e di ragionevolezza impongono in materia di finanziamenti pubblici alle imprese che le scelte legislative siano coerenti con le finalità perseguite, non arbitrarie nella selezione dei beneficiari, proporzionate negli effetti e rispettose del principio di uguaglianza sostanziale (art. 3 della Costituzione)”.

5.1. Nell’ordine, dare un significato congruo ad un’affermazione come quella per cui “il legislatore non può distribuire risorse in modo arbitrario o incoerente con la finalità perseguita” appare compito di ardua realizzazione: prevedere aiuti a certi settori è frutto di una scelta, rimessa alla discrezionalità politica e di cui è difficile ravvedere un’arbitrarietà ovvero un’incoerenza con il relativo fine, se non entrando nel merito delle scelte (a dir il vero, la dedotta incoerenza con il fine appare ancor meno priva di fondamento logico), a meno di una puntuale individuazione - omessa dal rimettente - di tertia comparationis o di indici di arbitrarietà della scelta legislativa, ove ciò sia possibile, del che è lecito dubitare.

Per ragioni diverse, i precedenti richiamati nel ricorso (Corte cost., sentt. nn. 164/2025, 49/2021, 274/2006; tutti, peraltro, nel senso della non fondatezza delle questioni sollevate e con traiettorie argomentative non assimilabili a quella svolta nell’ordinanza di rimessione) non sembrano attagliarsi al caso di specie. Assume, piuttosto, rilevanza l’affermazione contenuta nella citata sentenza n. 186, secondo cui “non esist[e], in via generale […], un obbligo costituzionale di motivare la legge […]”; di qui, e a fortiori, l’esigenza rafforzata, da parte del rimettente, di una motivazione non generica circa la non ragionevolezza della norma oggetto di dubbio.

5.2. Né appare perciò chiara la portata delle successive affermazioni del ricorso, secondo le quali le agevolazioni/contributi debbono essere proporzionate alla finalità perseguita dal legislatore e alla situazione sostanziale dei beneficiari: il sostegno ad un comparto deve essere dunque proporzionato, a pena di illegittimità, ossia esso deve essere di portata tale da risolvere tutti i problemi del comparto? In cosa consisterebbe dunque il concetto di proporzionalità per casi come quelli in esame? Inoltre, non sembra avere significato il riferimento generico alla situazione sostanziale dei beneficiari, concetto che non presenta una logica né giuridica né economica (peraltro, l’aggettivo sostanziale ricorre qui e là nel ricorso, instillando ancor più confusione nei concetti offerti). Né la successiva affermazione circa il fatto che le agevolazioni non possono operare disparità di trattamento ingiustificate tra soggetti giuridici che svolgono attività simili o assimilabili riesce a superare l’onere per il rimettente di non cadere nell’inammissibile, generica critica alle libere scelte rimesse al legislatore. In altre parole, è sempre e comunque illegittimo non prevedere un favor per tutti (tra l’altro, proporzionato alle situazioni sostanziali dei beneficiari) estendendolo in via generalizzata a tutte le imprese?

5.3. Quanto alla conclusione, secondo cui il principio di ragionevolezza è strettamente collegato al principio di buon andamento (art. 97 della Costituzione), al principio di sostenibilità finanziaria (art. 81 della Costituzione) e al principio della libertà di iniziativa economica (art. 41 della Costituzione), merita qui in breve di mettere un po’ di ordine. A parte la buona pratica di indicare i commi quando si richiamano le norme, a maggior ragione di natura costituzionale, per i profili finanziari, si può osservare in primis che il collegamento tra art. 3 ed art. 97, secondo comma, Cost., appare materia complessa, che meriterebbe una ricostruzione adeguata, anche sul piano storico oltre che strettamente giuridico, e non mere affermazioni apodittiche. Quanto poi alla sostenibilità finanziaria, come già prima osservato, è l’art. 97, primo comma, Cost. a prevederla esplicitamente (e non l’art. 81, se non indirettamente previa adeguata dimostrazione).

6. Incidentalmente, è possibile notare che il riferimento al parametro finanziario - sub specie di art. 81, terzo comma, Cost. - avrebbe potuto assumere una propria reale autonomia (e dunque a prescindere dalla risoluzione della questione di ragionevolezza della norma), laddove si fosse - eventualmente - posta in dubbio la reale copertura del maggiore onere introdotto dalla medesima legge regionale n. 12 del 2025 sotto forma di “concedibilità di incentivi” (con conseguente nuova spesa per la Regione) alle imprese agricole, forestali e ittiche e alle loro associazioni regionali, copertura, peraltro, prevista dall’art. 13[4] della stessa legge n. 12 del 2025. Ma ciò non è avvenuto.

7. In definitiva, tanto più che il rimettente è l’autorevole Consiglio di Stato, non si può non rimarcare una duplice carenza. Per un verso, nel ricorso, vengono prospettate formulazioni imprecise e omessi, anche a livello di abbozzo, i necessari nessi logici ed ermeneutici tra le varie norme costituzionali richiamate, così affievolendo lo stesso “ritaglio” della questione prospettata. Per altro verso, l’impostazione dell’ordinanza circa le differenze di trattamento tra i vari beneficiari di contributi/agevolazioni rivela un’interpretazione dell’art. 3 Cost. che prescinde dall’assegnare qualsiasi considerazione al vincolo delle risorse cui è necessariamente astretto l’operatore pubblico nel nostro paese. Il rilievo che se ne può trarre è che nel mondo della giurisdizione non abbia ancora trovato collocazione l’elementare concetto di fondo dell’economia di tutti i tempi (tra l’altro, con ampia copertura costituzionale), ossia trovare un equilibrio tra risorse sempre scarse e bisogni potenzialmente infiniti, un elemento di cui tenere conto nella valutazione della ragionevolezza e della proporzionalità di cui all’art. 3 Cost.